自我国国有土地市场建立以来，相对于土地一级市场的活跃程度，二级市场一直处于滞后和附属状态，加之管理没跟上，二级市场呈现出一片无序、混乱的状态，不仅影响建设用地的有效开发、集约利用和收益的合理分配，而且影响产业结构的调整和优化、经济发展方式的转变和整个经济运行模式。为此，国土资源部咨询研究中心土地咨询部于2011年对培育与完善国有土地二级市场进行了研究，本文即是研究课题的总报告。今天离本文成稿已过去四年多时间，据本人观察，从管理层面说，国有土地二级市场的状况没有多大改观。

培育与完善国有建设用地二级市场研究

（2011年9月）

国有建设用地二级市场是我国土地市场体系的重要组成部分，对合理配置土地资源，特别是城镇存量土地资源，提高土地的节约集约程度，发挥着重要的作用。但是，长期以来，我国国有建设用地二级市场没有得到应有的重视和发展，不仅影响建设用地的有效开发、集约利用和收益的合理分配，而且影响产业结构的调整和优化、经济发展方式的转变和整个经济运行模式。按照部和咨询研究中心的要求，课题组对国有建设用地二级市场进行了深入研究，集中时间对二级市场比较活跃、发育比较健全、管理比较规范的江苏、浙江、湖北和广东四省及其南京、扬州、镇江、宁波、台州、武汉、宜昌、仙桃、广州、佛山等市进行了典型调查和资料整理，在此基础上，经过反复的实证分析和理论探讨，形成了本课题研究报告。

一、国有建设用地二级市场是我国土地市场体系的重要组成部分

（一）土地市场概念。

市场是商品经济运行的的载体，是商品交换顺利进行的条件，是商品流通领域一切商品交换活动的总和。市场发育到今天，已经形成比较完整的体系。市场体系由各类专业市场，如商品服务市场、金融市场、劳务市场、技术市场、信息市场、土地市场、房地产市场、文化市场、旅游市场等组成，它们相互作用、相互制约，共同作用于社会经济。

土地市场是指土地及地上建筑物和其他附着物作为商品进行交易的总和。土地市场亦称地产市场，土地本身及其产权关系是土地市场运行中的客体。我国实行土地的社会主义公有制，法律规定任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地，但土地使用权可以依法转让。土地市场中交易的土地使用权具有期限性。

土地市场的概念有狭义和广义之分。狭义的市场是指进行土地交易的专门场所，如土地交易所、地产交易中心、不动产交易所等。广义的土地市场则是指因土地交易引起的一切商品关系的总和。土地市场由于其经营的产品具有价值较大、位置固定等特点，产品难以集中到固定场所去交易，其活动尤其需要凭借金融、信息等部门的作用才能完成。因此，土地市场的内涵一般难以用狭义的市场来定义，而应包括中间商、代理商、金融信用、广告信息等一切构成土地产权交易关系的经营活动。

土地市场的功能在于把重要的、稀缺的和有限的土地资源配置到经济社会发展最有利的产业中去，以实现土地资源的高效利用。我国的土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制，依照宪法规定的原则，基于所有权的土地使用权可以依法出让和转让。土地市场的形成，即肇始于土地使用权的出让和转让。

我国土地市场有两种运行模式：一是国家通过指定的政府部门将国有土地或将农村集体土地征收为国有后有偿、有期限的出让给土地使用者的市场，一般称之为土地一级市场，反映的是国家与土地使用者之间的经济关系；二是通过出让取得土地使用权的权利人将剩余年限的土地使用权让与其他土地使用者而形成的市场，一般称之为土地二级市场，反映的是土地使用者之间的经济关系。由于现行法律对集体建设用地的流转进行限制，尚未形成交易市场，因此现阶段的土地市场主要是指国有土地市场。根据管理需求和可能条件，本报告主要对国有建设用地二级市场进行研究，并侧重于城镇国有建设用地二级市场研究。

（二）国有建设用地二级市场的内涵和特点。

国有建设用地一级、二级市场在内涵上都是土地使用权流转方式,其相关规定则是国有土地有偿使用制度的重要内容。目前,一级市场由县市政府及其职能部门组织行使和操作，二级市场属于土地使用者之间的交易行为，政府主要负责市场的引导和监管，并提供服务。

土地二级市场与一级市场相比，具有明显的特点：一从交易主体看，二级市场呈现出主体的多元化特征，既包含经营规模不等、经营内容不同的各类企业，又包含农村集体和镇街道下属企业在内的各类经济组织，还有各类房地产开发公司，以及大量个人或个体户等；二从土地用途看，类型多样，既有工业仓储用地，也有商服和住用地，以及混合性用地；三从使用权时间看，二级市场的土地使用权有效期长短不一，而且波动性大；四从交易方式看，二级市场的交易方式复杂多变，往往随交易对象或标的的变化而变化；五从交易规模看，规模大小不一，一般是小宗交易居多数；六从交易频率看，二级市场交易频率高，手续烦琐，问题细碎。

从上述特点可以看出，土地二级市场有着自己的形成、发育、运行和发展规律，需要采取与一级市场不同的规范、管理、调控和监督办法。

（三）国有建设用地二级市场的类型和界定。

目前国有建设用地二级市场存在多种类型，主要是：

1.划拨土地转让。鉴于城镇存量土地大部分是划拨土地，因此划拨土地转让成为一种重要类型，它又分为两种情况。

----划拨土地上建筑物转让而转让土地。土地使用者通过公开拍卖或协议转让等方式将地上建筑物，包括房改房、经济适用房、工矿用房、商业用房等转让，在向房产管理部门办理产权转移手续和登记的同时，必须向国土资源管理部门申请办理土地转让手续，补交土地出让金，形成土地转让。

----企事业单位改制中原划拨土地转让。国有企事业单位改制，引起资产整体转让，土地产权关系改变，促使原划拨土地发生转让。

2.出让土地转让。已出让土地，包括住宅用地、商业用地、工业用地和其他产业用地，或者由于地上建筑物转让，或者由于规划调整，或者由于企业破产等变故而发生土地转让。

3.出让土地抵押。建设用地使用者将通过出让获得的土地使用权，或经划拨而获得的土地使用权在按相关规定办理手续后，作为抵押品向金融机构抵押而得到一定数量的贷款，形成与土地交易市场相匹配的土地金融市场。

4.建设用地出租。建设用地使用者，包括私营企业、国有企业、事业单位及居民个人等，将富余的房屋和场地出租给他人使用，并收取一定的租金。如果出租的是划拨土地及其建筑物，政府按出租的资产额或租金向出租方收取部分租金。

5.土地作价出资。在国有企业改制中，新企业组建中，或企业改造改组过程中，原土地使用者按照占有土地的数量折算成投入资金，并按企业章程参与分配（分红）。如果是划拨土地，投入的资金为国家投入。

6.土地合作开发。土地合作开发往往与房地产开发联系在一起，是指土地使用者在取得国有建设用地使用权后，提供土地使用权，与具有房地产开发资质的企业，或与提供资金、技术、劳务等的一方或多方，在共担风险、共享收益条件下合作开发房地产等项目。实践中，主要有三种方式：一是以签署联合经营协议的合伙制联建；二是组建具有独立法人资格的项目公司开发；三是房屋参建。三者在法律上的性质、所需要承担的风险及运作方式等方面都有着相当大的区别。

7.土地股权转让。股权转让是市场上出现的一种新的土地交易形式，在企业，特别是上市公司收购、并购其他企业或股权时，必然在发生股权转让的同时发生土地使用权的转让，不仅需要在工商管理部门办理企业法人名称或股权变更登记，缴纳相关税费，而且需要办理土地转让手续，缴纳一定的费用。

8.政府收购储备。对已出让的土地由于种种原因，需要改变用途、调整产业结构、改变用地性质等，由政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门的事业单位依照法律、法规规定进行收购储备，或采取土地置换。此类对老旧企业改造，中小企业扶持发展有重要作用。政府收储是土地二级市场的一种特殊类型，其收储的范围，法律、法规有明确规定。

二、国有建设用地二级市场日趋活跃交易与日俱增

国有建设用地二级市场作为土地市场体系的组成部分，是客观存在的，目前在一些地方和一定时期较为活跃，对整个土地市场和地方经济发展起着重要的作用。

（一）使用权转让占有较大比重。

近年来，浙江、江苏等省土地二级市场日趋活跃，土地转让宗数和面积逐步增加。据统计，2008-2010年，浙江全省转让土地366830宗，面积16287.54公顷，转让金832.10亿元。转让的土地面积占该省同时期供应土地面积总量63616.92公顷的25.60%，其中2008年占35.86 %。2010年与2008年相比，转让土地宗数增长了50.8%。

2008-2010年，江苏全省转让土地共计273504宗，转让面积为32038.13公顷，转让金额为1350.80亿元。转让的土地面积占该省同时期供应土地面积总量95761.99公顷的17.50%，其中2009年占23.75 %。2010年与2008年相比，转让土地的宗数增长了76%。（见下表）

2008-2010年浙江省转让土地及与出让的比例

2008-2010年江苏省转让土地及与出让的比例

从上表中可以看出，不仅出让土地发生转让，而且划拨土地因各种原因产生转让占有一定的比重。浙江省2008-2010年，划拨土地转让137052宗，转让面积6639.18公顷，转让金329亿元；面积相当同期划拨土地总量24173.97的27.49%。

江苏省2008-2010年，划拨土地转让82799宗，转让面积11359.81公顷，转让金额为170.191亿元。面积相当同期划拨土地总量22219.35公顷的51.13%。

2008-2010年，佛山市办理出让土地转让3919宗，总面积22843公顷，转让金229.03亿元；划拨土地转让750宗，面积4722公顷，转让金29.53亿元。

2008-2010年，武汉市办理出让土地转让71宗，成交面积193.36公顷，成交金额25.58亿元。

仙桃市以土地转让、出租、抵押为主的土地交易近三年年均增长率为29%。据统计，2008-2010年，仙桃市办理土地转让1891宗，面积45.56公顷，交易价款2.13亿元。

（二）使用权抵押数额可观。

据国土资源部对全国84个重点城市统计，土地抵押面积和贷款额多年来呈增长趋势。2011年第一季度，84个城市处于抵押状态的土地26.64万公顷，同比增长17.2%；抵押贷款总额3.75万亿元，同比增长35.1%。至第二季度末，处于抵押状态的土地达到27.57万公顷，比第一季度末增加0.93万公顷；抵押贷款总额达到4.03万亿元，比第一季度末增加0.28万亿元。

2008-2010年，浙江省抵押土地135172宗，面积121313.6公顷，抵押金18272.14亿元，贷款额10351.46亿元。其中，划拨土地抵押84780宗，面积77759.01公顷，抵押金3067.63亿元，贷款额2093亿元。

2008-2010年，江苏省抵押土地199825宗，面积297484.38公顷，抵押金14375.94亿元，贷款额9075.36亿元。其中，划拨土地抵押16037宗，抵押面积为7213.42公顷，抵押金额为1023.35亿元，贷款金额为484.83亿元。

广州市2008-2010年办理出让土地抵押2895宗，面积9601公顷，抵押金3068.76亿元，贷款额1821.46亿元。

佛山市2008-2010年办理出让土地抵押7202宗，面积114715公顷，抵押金2247.92亿元，贷款额644.64亿元；划拨土地抵押128宗，面积5180公顷，抵押金178.69亿元，贷款额15.60亿元。

武汉市2008-2010年办理出让土地抵押1432宗，面积1192.39公顷，抵押金607.82亿元，贷款额614.23亿元；划拨土地抵押618宗，面积190.68公顷，抵押金21.40亿元，贷款额97.29亿元。

宜昌市2008-2010年办理出让土地抵押302宗，面积3351.55公顷，贷款额8.9亿元；划拨土地抵押71宗，面积510.99公顷，贷款额15.76亿元。

（三）政府收储占相当比重。

如果土地使用权流转是一条河流的话，那么政府的收购储备是一个蓄水池，当市场上土地供过于求，价格下降幅度过大或明显低于市价时，政府通过优先购买收储，反之则放水，从而不仅更好地满足市场对土地的需求，也发挥了政府在宏观调控中的作用。所以，政府收储土地作为二级市场的一种特殊类型，是不可或缺的。

2008-2010年，江苏省收购储备土地共计1915宗，面积19296.28公顷，收储价为817.57亿元；收储土地面积占同期划拨土地流转总面积30656.09的62.9%。同期，浙江省收储1376宗，面积5276.3公顷，收储价款304.66亿元；收储土地面积占同期划拨土地流转总面积11915.48的44.3%。

2008-2010年，广州市收储35宗，面积343公顷，收储价款87.52亿元。佛山市收储土地198宗，面积1235公顷，收储价款13.77亿元。武汉市收储36宗，面积116.47公顷，收储价115.52亿元。

2008-2010年，仙桃市收购、收回存量国有建设用地100宗，面积70.05公顷，协议收储价格为2.31亿元。

（四）使用权出租转租相当普遍。

出让土地和划拨土地的出租，往往与房屋等建筑物的出租联系在一起，土地使用权的出租人和承租人一般去房产管理部门办理房产登记手续，很少到国土资源管理部门办理土地登记手续，因此，国土资源系统缺乏此项统计，特别是省市的汇总数据、全国和全面的情况难以掌握。但个别城市国土资源管理部门仍然进行了登记和统计，如，仙桃市城区目前共用于出租的土地4294宗，面积9.61公顷，年租金2071万元。其中出让土地用于出租的有2910宗，面积4.96公顷，年租金1121万元；划拨土地用于出租的有1384宗,面积4.65公顷, 年租金950万元。出租土地主要是临街商铺和住宿餐饮业等商服用地，学校周围和商业繁华地区的住宅用地，以及少量工业厂房用地。出租的主体主要是房地产开发等私营企业，改制国有企业、国家行政企事业单位、公办学校和居民个人。对于出租划拨土地使用权或出租后改变土地用途的，不同城市根据不同用途向出租方收取土地年租金。如，仙桃市对商业用地按土地资产的1.25%收取，工业用地按土地资产的0.8%收取,住宅用地按土地资产的0.43%收取。政府每年征收土地租金60万元左右。

（五）作价出资依然存在。

国有土地使用权作价出资主要发生在国企改制过程中。虽然大规模的国企改制的高潮已经过去，但是，国企改制并没有结束，所以作价出资的土地转让和交易活动仍有发生。

据不完全统计， 2008-2010年，浙江省作价出资54宗，面积33.66公顷，评估价3.65亿元；江苏省作价出资148宗，面积117.06公顷，评估价为2.0955亿元。佛山市作价出资69宗，面积371公顷，评估价为16.28亿元。

（六）改变土地用途大量发生。

按照现行的法律法规，国有土地使用权人改变用地性质和用途都可视为一种交易或二级市场。如划拨用地改变为经营性用地，虽然业主（使用权人）不变，但实际发生了交易，业主需要补交地价。在沿海经济发达地区和城市，为了适应产业结构调整的需要，工业企业主改变用地性质和用途，将工业用地改变为商业或其他经营性用地，并补交一定金额的土地出让金等。为此，城市政府作了明文规定，加以引导和规范。如，佛山市出台的《佛山市土地市场管理办法》规定，“通过出让、转让方式受让土地或划拨土地改变用途增加容积率的，土地使用者必须向市政府缴交地价或补交土地使用权出让金”。宁波市等也出台了相关的文件和规定，统一规范土地二级市场。

此外，用划拨用地建设的商品房买卖（转让）需要补交土地出让金，这也是一次土地的再交易，形成了实际的地价，发生了买卖双方的交易行为。

从上述状况看出，国有建设用地二级市场在一些地方异常活跃，其交易方式多样化，成交量和交易额与日俱增，这对合理、充分利用存量国有建设用地资源，完善国有建设用地土地市场和推动地方经济发展将起到重要的促进作用。

三、规范国有建设用地二级市场目标一致做法各异

长期以来，我国在国家层面上缺乏具体的、操作性强的规范二级市场的制度和规定。因此，那些二级市场发育较早的地区，为便于管理，确保其土地交易的规范、有序，纷纷出台了地方性法规和政策性规定。但由于各地情况不同，这些法规和规定差异较大，在实践中做法也各异。

（一）制定和完善交易管理法规和政策。

各地在认真贯彻落实国家有关土地管理法律、法规的同时，从省到市研究、制定和出台了一系列地方性法规和政策性文件，规范土地交易行为，成为执法的依据和工作的准绳。

如，广东省政府2002年出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》，其中涉及规范土地使用权转让的有关规定。2008年，该省人大常委会修改出台了《广东省实施<土地管理法>办法》，专设“第六章建设用地使用权交易管理”，对国有建设用地包括出让和划拨两类土地的转让、出租和抵押所涉及的相关问题进行了明确的规定，对规范土地二级市场具有指导意义。

佛山市从本地出发，制定、出台了《佛山市实施<广东省土地使用权交易市场管理规定>办法》。该市所辖各区还根据本区的实际情况出台了相关规定，如：禅城区制定了《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》；顺德区制定了《关于规范土地使用权转让审批的通知》。

江苏、浙江、湖北等省及其部分市县也制定了地方性法规和政策性文件，通过完善国有建设用地二级市场制度建设，政府加强土地市场管理，优化土地公开交易环境，规范土地市场秩序和加大对土地市场的调控力度，保障经济社会可持续发展。

（二）建立和健全交易管理制度。

制度是土地市场活跃、健康、正常运行的保证，同时也是对非法交易和违规交易的约束和限制手段。在促进二级市场发育和发展中，各地从自身的情况和条件出发，制定了一系列的管理的制度。如浙江省制定和施行了以下制度：

一是公开办事制度。窗口统一办文，阳光操作，印发办事须知，明确交易规则、交易程序、收费标准、服务承诺等，接受社会监督。

二是凭证交易制度。国有土地使用权及房屋所有权转让实行“凭证交易”，未依法登记领取国有土地使用权证和房屋所有权证的，禁止入市交易。

三是基准地价定期公布和地价评估制度。加强地价管理，根据市场变化，适时调整公布各地基准地价。培训和规范土地评估机构，各地评估机构均已与国土资源管理部门脱钩。

四是集体会审制度。涉及拟定土地处置方案、交易方式、基础价格等，必须经过内部会审、集体决策。

五是土地登记可查询制度。充分发挥土地登记在土地市场监管和产权保障中的作用，所有土地使用权交易行为，包括转让、出租、抵押，都必须依法进行登记。单位和个人可以向国土资源管理部门查询有关宗地的土地权属、用途、面积、坐落、流转情况等登记资料。

广东省政府2002年出台的《广东省土地使用权交易市场管理规定》，明确规定属于以下四类情形的土地使用权转让必须在土地交易机构公开进行，“1、国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）；2、以划拨方式取得的土地使用权转让。但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金；3、为实现抵押权而进行的土地使用权转让；4、判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让。”按规定必须进行公开交易的，严格按规定执行。如不按规定进行公开交易的，则不予以办理土地变更登记。

广州市国土房管局要求，在土地转让过程中，国有土地使用权证、出让合同、地块资料、转让合同（样本）等有关信息都必须在广州市国土房管局网站予以公布，从而保证信息的全面公开。该市国土房管局网站已成为各房地产企业了解土地交易信息的重要渠道。国有企业在申请公开转让时，要求必须提供国资部门或授权经营管理部门同意转让的批文作为申请要件，国土房管局根据转让的相关规定进行审查，确保转让的公平、公正。在受理协议转让案件时，为避免国有资产流失，严格审查转让人的股东及工商登记情况，在明确转让人不属于公有经济成分占主导地位的公司、企业，才同意办理协议转让。

（三）建立和健全交易机构。

浙江各市、县建立了土地有形市场，成立土地交易机构，名称为土地交易中心或地产交易所等，属全民或自收自支的事业单位。主要职能为土地交易提供服务，承担市、县范围内的国有建设用地使用权转让、租赁、作价出资入股等土地交易行为的监督管理，办理相关交易手续；依法受委托在市、县招投标统一平台具体组织实施辖区范围内的国有建设用地使用权招拍挂出让工作；负责收集、汇总、发布国有土地使用权交易和供需信息，提供有关交易政策和信息的咨询服务。一些市、县将交易管理职能划入土地储备中心，或将土地交易中心与土地储备中心合署办公，或将二、三级土地交易市场管理职能划入地籍科。如台州市局下设了土地交易管理中心，负责本级（含开发区）范围内的国有土地使用权转让、租赁、作价出资入股等土地交易行为的监督管理和办理相关交易手续。

通过设立交易机构，健全交易规则，提供交易服务，逐步形成国有建设用地二级市场公开、公平、公正的市场环境，进一步规范了交易市场秩序，保障国有建设用地交易双方的合法权利。

浙江、广东一些城市和湖北省武汉、宜昌等城市，在建立土地交易有形市场，规范和加强二级市场的正常运作和健康发展，为交易双方提供服务等方面创造了经验。

（四）制订和明确交易管理具体操作程序。

在规范国有建设用地二级市场中，针对问题，抓住重点，区别对待，规定条件，制订操作流程：

1.严格规定划拨土地使用权转让程序。以划拨方式取得国有土地使用权的房屋办理转户手续时，申请人应首先征得规划管理部门同意，并向国土资源管理部门申请办理土地使用权转让手续后房屋管理部门才能办理房产过户手续。

2.明文规定出让土地使用权转让条件。凡是转让、作价出资（入股）、交换、赠与的土地，必须以取得土地使用证为前提，无证绝对不允许上市交易。如果是新获得土地使用权的地块投入交易，必须提供地块上投入超过总投资25%的审计报告。

3.制定从严处置经营性用地转让规程。改变原批准的土地用途、使用条件和规划要求的土地使用权交易中，对改变土地用途为经营性用途的转让，一般由政府收储后重新公开出让。一些市场比较规范、管理比较严格的城市和地区（如宁波市）允许企业在符合一定条件的情况下自行改造，转变用途，在城市规划区内，首先要经规划管理部门批准同意，再由国土资源管理部门办理有关手续；在向有关部门补交出让金后，规划管理部门再发放建设用地规划许可证等证件。

4.加强对法院处置土地的管理和限制。在人民法院裁判土地使用权拍卖、变卖用于清偿债务的处分过程中，首先，必须确认是国有建设用地使用权。其次，可直接处分的，法院应在案件执行前将土地情况告知国土资源管理部门，国土资源管理部门将处置建议函告法院。第三，法院执行土地使用权转移裁定后，权利受让人到国土资源管理部门办理转让手续，并申请办理土地变更登记。

5.加强农村集体建设用地的流转管理。集体土地上的企业房产因企业破产变卖、兼并或改制涉及转户的，申请人在农村集体经济组织同意前提下，向国土资源管理部门申请办理土地使用权流转手续，房产管理部门须凭国土资源管理部门出具的《集体建设用地准予流转通知书》办理房产过户手续。

（五）逐步建立和加强部门之间协商机制。

国有建设用地二级市场管理工作涉及面广、情况复杂。实际工作中，在明确国土、房屋、建设、规划、法院等相关部门各自职责的基础上，浙江各地逐步建立日常部门联系机制：一是对房地产转让中有关条件、程序、规定等，国土资源与房产管理部门商定操作办法。二是法院处分国有划拨土地和农村集体建设用地时，在征求国土资源管理部门同意后，再行处置。三是加强与规划管理部门协调配合，对改变土地用途为经营性用地的，规定由土地收储机构收储后重新招拍挂出让；对房地产项目在建设中需提高容积率的，明确了具体操作程序。

四、国有建设用地二级市场运行管理制度缺失问题突出

如前所述，我国国有建设用地二级市场日趋活跃，进入市场交易的土地与日俱增，那些二级市场发育较早的地区，纷纷出台地方性法规和政策规定，以规范二级市场运行，取得了一定的成效和经验。但从总体上看，我国国有建设用地二级市场在国家层面上还没有得到应有的关注和重视，就全国而言，二级市场运行和管理制度缺失，问题十分明显和突出。

（一）国有建设用地二级市场运行和管理中的主要问题。

1.非法交易时有发生。突出的有以下四个方面：一是划拨国有土地不经依法批准私自进入市场交易。城镇的许多存量土地属行政划拨性质，按规定不能私自交易。但受市场高价出让土地的诱引，一些单位和企业未经批准把行政划拨土地私自进入市场，而且形式多种多样，有的以划拨土地作为资本参与合资合作经营；有的将划拨土地出租，其收入谋取职工福利等，造成国有资产的流失。二是擅自改变用途，不经批准和合法程序，由非经营性用途转变为经营性用地，由使用价值低的用途向价值高的用途转变，或出租给他人经营。三是集体土地非法转让、出租、抵押。农村通过房屋等建筑物转让，特别是住宅建筑的出租、出售。四是城乡结合部在旧城（村）改造拆迁安置过程中进行集体土地转让等。从一些地区和城市来看，上述第三和第四种现象比较突出，是目前土地市场交易中最棘手的问题。

2.隐性交易比较普遍。按现行制度和政策规定，土地使用权的转让要以申请为原则，如果私下交易而不主动申请，成为隐性交易。在土地隐形市场中，既有国有土地交易，又有集体土地交易，交易的形式又多种多样且不断翻新：一是纯土地（我们称为“裸地”）买卖或变相买卖流转。有的农村集体经济组织借办福利、公益事业或筹集旧村改造资金之名，未经批准私下将集体土地卖给其他企业和单位（个人）进行非农建设。有的农村甚至擅自招标出卖二、三产业用地。二是集体公共建筑和农民拆迁安置住房买卖。部分农村集体经济组织和农村居民在经济利益驱动下，以转让为名，出售拆迁安置用地，从中牟取暴利。区位较好的农村集体经济组织以土地为条件，吸引外来单位和个人兴办企业，转让集体建设用地。三是企业因迁移、转产、改制、兼并非农业建设用地作价入股、联营等进行转让。四是出租房屋同时出租土地。部分单位和农村居民凭借地理环境优势，通过出租房屋，实现土地使用权租赁。对城乡结合部的农村集体组织和农户而言，转让、出租土地和房屋获取的经济收益远高于农业收入，为此擅自把农用地转为建设用地或违章建房出售、出租，获取高额回报。

3.交易主体规避税费。我国法律、法规虽然规定土地变更不进行登记不受法律保护，但由于不登记、不办手续，可以不补交地价，不纳税，不交手续费。因此，为逃避税费，有些买卖双方通过变更企业名称、变动股权结构、变更股东名称等手段使转让交易隐性化，甚至存在阴阳“合同”现象。

4.一些地方存在政府垄断二级市场的行为。调查发现，一些地方政府过分强调“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，违反法律、法规规定的土地收储范围，对进入二级市场的土地实行“统一收购、统一储备、统一出让”政策，即凡土地使用者用于流转的土地，必须由政府相关部门统一收购、储备，再按规定统一出让。由于不允许土地使用者之间交易，从而压抑了交易主体的积极性，增加了土地闲置和低效利用。

（二）国有建设用地二级市场存在问题的原因分析。

我国国有建设用地二级市场的形成,很大程度上是人们自发流转行为的结果。二级市场运行和管理中存在诸多问题，其根本原因在于，主管部门多年来把主要精力放在了对一级市场的规范和管理，不重视甚至可以说是在一定程度上放弃了对二级市场的规范和管理，难免不发生现实生活中权利义务关系的混乱状况，从而影响了二级市场的正常发展。

1.缺乏国家层面上的健全完善的二级市场法律制度。这是造成土地所有权和使用权、市场主体和客体法律关系混乱，出现产权侵犯现象的基础性因素。从现实情况看，进入二级市场的主体有企业法人、事业单位法人、社团法人和自然人，政府在其中扮演双重角色，一方面是市场的管理者，在一定场合又以国有土地产权代表的法人身份出现；进入市场的客体既有以各种方式取得的国有土地，又有农村集体土地。可以说，土地二级市场的主体和客体纷繁复杂。因此，必须在国家层面上建立完善的法律制度，以明晰规范市场主体、客体相互间的法律关系。从客体说，哪些土地可以入市交易、如何交易，哪些需要限制、如何限制，都应从法律上规定下来；从主体说，在市场活动中具有哪些权利、应当承担哪些义务，也应从法律上规定下来。目前由于缺乏国家层面上的健全完善的二级市场法律制度和规范引导管理，造成了土地所有权和使用权、市场主体和客体法律关系上的混乱，出现了产权侵犯现象。如，一些地方规定进入二级市场的土地都必须由政府相关部门统一收储，不允许使用者之间交易，从而封杀了二级市场，存在着所有权侵犯使用权的情况。又如，部分划拨土地不办理相关手续擅自入市，存在着使用权侵犯所有权的情况。

2.不同的土地配置方式政策不衔接，土地收益分配不合理。这一政策因素为经纪人提供了不规范的操作空间，刺激了非法交易活动的频繁发生。原划拨土地进入二级市场，既可以采取补交出让金方式，也可采取租赁、作价出资或授权经营方式。对此，国家规定了不同的收益分配政策，造成了收益分配的不均等。土地招拍挂的市场竞争强度大于协议出让，招拍挂的出让价格一般高于协议出让价格。由于存在价差，诱使土地使用者往往采用协议出让方式以较低价格获得土地，甚至通过划拨方式获得土地，然后投入隐性的二级市场。现行以申请为原则的《土地登记规则》，是防止土地非法交易的最后一道防线，而土地隐形交易根本就不去办理变更手续，致使无法对土地二级市场交易进行监控，造成国有土地资产大量流失。各类交易价格形成和规定不明确，缺少法律和政策依据，已有的一些规定，如标定地价、基准地价、抵押评估价格、政府收购价等，或不适应经济的发展变化，或原本就脱离实际没有可操作性。现行《土地管理法》的一些特别规定，使地方政府成为存量土地的最大收益者。由于不同的土地配置方式政策不衔接，土地收益分配不合理，提供了不规范的操作空间，并在实践中产生摩擦和矛盾，刺激了土地非法交易活动的频繁发生。

3.政府“强势”收储土地，垄断土地供应。在市场经济下，作为一项经济政策的土地储备制度的作用，在于调控市场价格，弥补计划和市场失灵，促进土地资源的合理利用。但一些地方脱离土地储备的原始目的，变成了政府经营土地的载体。政府批准成立的土地储备机构出面收储土地，再通过一级市场将其出让获取利益，回报不菲，催生了“土地财政”现象；土地储备机构利用收储的土地做抵押，从银行贷出大量开发资金，构成巨大信贷风险。一些土地储备机构以规范名义“强势”收购土地，成了地方政府买地、卖地甚至倒地的工具，对此社会反映强烈。地方政府在市场中集管理者与法人于一身，为追求利益最大化，依靠收储土地再出让“圈地生财”，成为土地的垄断供应方，从而只重视土地一级市场的建设，抑制了二级市场的发展。

4.管理体制不顺，部门职能交叉。在“小部制”管理模式下，多部门介入造成管理上的矛盾和纠结，甚至发生冲突。二级市场土地交易经常不是“裸地”交易，而是与地上建筑物，特别是房产交易交织在一起的。登记和办手续的机构与部门不同，加上交易没有固定场所，对二级市场交易程序和手续缺乏明确的法律规定和交易规则，缺乏明确的监管分工和配合。因此，本以土地为载体和核心的房地产市场分割为土地市场与房产市场，对土地转让、租赁、抵押等二级市场，存在多个部门介入的现象，造成管理混乱：一是土地与房产管理部门职能交叉。地产和房产分属国土资源管理部门和房屋行政管理部门。无论是划拨土地还是出让土地,土地转让先由房产管理部门办理房产变更手续，再由国土资源管理部门事后补交出让金，办理土地登记变更手续。交易手续复杂,办事效率不高。二是一些银行只办理房产抵押登记，不办理土地抵押登记。三是在人民法院越过土地管理系统处置土地资产时，经常与现行的土地管理法律、法规和政策相抵触。法院在裁定、判决涉案土地资产时拆款抵顶债务的现象日益增多，法院在处置土地资产时，经常未经国土资源管理部门批准就转让土地或先行拍卖债务人的划拨土地，造成被动局面。

另外，少数拍卖公司违法将未经开发的国有土地、未交清土地出让金的国有土地和集体土地进行公开拍卖转让，甚至拍卖行与一些企业、单位或个人勾结，操控土地交易，暗箱交易，在一定程度上扰乱了土地二级市场的健康、稳定发展。

5.基础工作相对薄弱。基础工作具有基础性和战略性，必须长期坚持不懈抓紧抓好。由于目前的基础工作不够深厚扎实，造成监管与服务都不到位，影响了二级市场的健康发展。在一些地方尤其是二级市场发育较晚的地方，二级市场土地交易还没有固定的场所。由于没有固定的交易场所，缺乏信息发布渠道和信息交流平台，土地交易当事人互相隔绝，买家与卖家信息不对称，交易信息不透明，致使买家找不到卖家，卖家找不到买家，只能托关系、找熟人打听信息，经常出现暗箱操作，私下谈价成交。一些地方申报制度有名无实，申报资料真假难辨，从下到上缺乏完整的交易资料，申报、登记、统计等监管的基础工作比较薄弱，不适应加强引导和监管土地二级市场工作的需要。国家层面还不能获得省（区、市）和各城市土地二级市场的相关数据和情况，在一定程度上削弱了国家对土地市场宏观调控的有效性、及时性和针对性。土地价格评估、土地交易法律政策咨询、土地交易经纪等服务，是土地市场健康运行的润滑剂，而这种服务体系，在一些地方并不健全。监管和服务都不能到位，势必影响土地市场的健康发展。

五、构建统一开放竞争有序的土地二级市场是当务之急

土地二级市场包含多种交易方式和丰富内容，并因地区经济特点和发展时期不同而采取赋有特点的交易方式。二级市场不仅是客观存在的，而且比一级市场更为复杂，交易形式更为灵活、多样，经常与地上建筑物连在一起，是作为载体或附着物进行交易的，所以需要更深入地分析研究。针对目前二级市场存在的问题和发展趋势，我们认为，要把搞活二级市场作为当前的主要目标，从国家层面上关注、重视构建统一、开放、竞争、有序的二级市场是当务之急，应采取下列解决方案。

（一）提高认识，充分发挥土地二级市场的作用。

土地二级市场与一级市场是相辅相成的，二级市场既是一级市场的延伸，又是一级市场健康发展的重要支撑。江苏、浙江、湖北、广东等地的实践表明，二级市场在整个土地市场中居于重要的地位，而且是垄断性较弱、竞争性更强的市场，它对转变经济发展方式，调整和优化产业结构，改变城市用地结构，促进城市建设用地特别是存量建设用地的节约集约利用，提高城市整体的土地利用效率发挥着重要的作用。二级市场在土地资源配置中的基础性作用是一级市场所不能替代的。

同时，土地二级市场更贴近于民生和生活，与城乡众多中小企业和广大居民的关系更密切，而且城市发展到全面建设小康社会时期，全面改善民生与建设和谐社会更加突出；一级市场的许多问题，需要通过加强和改善二级市场来解决，因此，国家在关注和重视一级市场建设的同时，当前更应关注、重视二级市场的培育和规范。

（二）强化土地二级市场立法，明晰土地产权关系，规范土地交易行为。

完善相关法律法规，规范市场交易规则，是政府对市场进行引导和管理的基本手段，明晰产权是建立市场的基本条件。从二级市场的复杂性、特殊性和具体问题出发，特别是依据土地作为载体和空间，与地上建筑物、构筑物不可分割，并相互带动交易和交叉交易等特点，立足于建设用地的资产和资本的本质属性，遵循现代市场平等性、开放性、竞争性和法制性原则，明晰土地所有权及以所有权为核心的各种派生权利的关系，明确二级市场的交易方式、交易程序、价格形成、违规处罚、税收政策以及产权登记等交易规则，为二级市场的健康发展提供必需的法规政策支撑。而这些，都需要从国家层面上制定、建立和完善适用于土地二级市场的法律体系。

同时，应加强土地二级市场制度建设，从国家层面上出台有可操作性的管理办法，以规范交易行为。制度建设的重点是在已有政策基础上，补充完善在实际土地市场管理工作中缺失的内容；同时增强制度的可操作性内容，如，应对“国有经济占主导地位”、“投资完成25%允许转让”、“政府行使优先购买权”等问题作出明确界定。

应从法律上规范地方政府的市场行为。政府对土地二级市场负有引导和监管之责，从调查情况看，一些地方对进入二级市场的国有建设用地采取“统购统销”的办法严加管控,使政府不仅垄断了土地一级市场，又垄断了二级市场。从实践看，这种强制性的制度、政策安排，不仅违背市场规则，而且压抑土地交易主体的积极性，不利于城镇闲置土地的消化利用和提高土地资源的利用效益。法律、法规应对地方政府的市场行为作出限制性规定。

（三）改革土地储备制度，控制储备土地范围。

应当对目前地方政府的收购、储备政策现状予以反思。政府管理二级市场，应坚持“强化规划管控、促进地尽其用、实现多方赢利”的原则，使其成为开放的市场。同时，政府负责提供良好的市场环境，实施政策引导、市场监管和交易服务。

首先，地方政府应退出土地经营领域，放弃对经营性建设用地供应的垄断，改由市场提供土地。其次，土地储备应不以增加地方政府财政收入为目的，而应以调节市场上建设用地余缺、提供公共产品用地为目的。第三，修订现行《土地储备管理办法》，进一步控制收购土地范围，应规定进入二级市场交易的国有建设用地，只要符合土地利用总体规划和城乡建设规划，由交易主体双方按照相关法规和运行规则决定，政府收储机构不能“强势”收购，不应将农用地和已办理农用地转用并征收的土地纳入收储范围，应改变目前土地收储机构为当地政府囤地的状况。第四，政府批准成立的土地储备机构不参与土地经营，土地交易中心的主要职能是为土地二级市场提供帮助和服务。

（四）建立完善土地有形市场，保障土地交易统一、规范、有序。

土地有形市场具有提供交易场所、办理交易事务、提供交易信息、代理交易业务等功能，是确保土地交易合法性和安全性的必要条件，也是规范市场秩序和营造良好的市场环境的主要途径。逐步建立土地有形交易市场，为参与土地交易市场的主体提供统一的交易平台和发布信息渠道，吸收更多的交易者加入。强化交易平台的功能和权威，让符合土地使用权转让、出租、抵押条件的土地，进入有形土地交易市场，实行挂牌公开交易，提供各种交易服务，提高二级市场交易的透明度，规范主体的交易行为。

同时,土地有形市场作为土地交易的专门场所,明确并接受主管部门的指导、监督和检查，以便有效地规范二级市场。凡不经土地交易市场私下交易的宗地，一律不予办理过户手续，并按规定予以处罚，使土地有形市场真正成为一个集中统一规范有序的土地交易场所。

（五）加强国有建设用地一、二级市场和集体建设用地市场的衔接与协调，实行全面统一管理。

无论是从立法的视角，还是从管理的角度分析和考虑，国有建设用地一级市场、二级市场和农村建设用地市场存在密切的不可分割的关系，“三条河流淌”的都是建设用地。对使用者来说，具有相同的使用价值和同质化特点，利益最大化成为使用的最高原则。城市边缘地区和城乡结合部的农民或集体，脱离或对抗征地将土地变成建设用地直接投入二级市场，使农村集体建设用地流转与国有建设用地二级市场形成直接碰撞和交叉，成为目前土地市场中数量较大、交易频繁、问题较多、分布面广，又是最复杂、最棘手的问题之一。国有建设用地一、二级市场又相互影响，一级市场的规定难以有效贯彻执行，一些单位争取更多划拨土地，然后利用二级市场转让获利等。所有这些的根源在于对三个市场缺乏统一的认识、立法和管理。所以，除了就事论事解决一些实际发生的问题外，如把好土地一级市场的出口关，完善存量划拨土地使用权管理，健全地价评估系统，加强对二级市场的财务金融监管等，更需要从长远和战略上考虑，对三个市场进行协调，理顺国有建设用地一级市场、二级市场以及农村建设用地市场三者的关系，形成有法律依据、明确政策的城乡统一土地市场，完善立法、制定制度、健全机构，实行全面、统一、有效的管理。

农村集体建设用地大量入市已成事实。实践证明，这股市场洪流不可阻挡，唯一的办法是因势利导，立法开放，整顿规范。允许农村集体建设用地（包括农民宅基地）入市，是现代物权制度和我国经济体制变革的必然要求，是农村集体经济组织和农民对集体土地及其房屋财产价值的追求。同时，允许农村集体建设用地入市，也是破解城乡二元结构、实现农村和农民土地财产资本化、解决发展资金短缺、促进农村经济发展的重要途径，是贯彻落实党的十七届三中全会关于“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”精神的重要措施。国家应尽快修订《土地管理法》，赋予集体建设用地以完整的财产权，包括农村集体建设用地流转内涵、实施主体、准入条件、遵循原则、交易程序、处置方式、收益分配和使用监管等等。其次，为保证集体建设用地流转的公开、公平、公正，凡是集体建设用地流转，应统一纳入到土地有形市场中，并采取招标、拍卖、挂牌方式进行公开交易，实现以市场规则配置集体土地资源的目标，促进集体建设用地的集约、高效、合理利用。允许农村集体建设用地合法流转，必然对现行征地制度带来很大冲击，不仅增加征地难度，还会增加征收集体土地的费用成本。因此，必须加快征地制度改革进程，进一步缩小征地范围，做好与集体建设用地流转管理的衔接。

（六）明确相关部门职责，理顺相互关系。

相关的经济社会管理部门参与土地二级市场的管理和监督，对加强土地市场的规范和管理有一定的积极作用，但同时会产生某些矛盾和问题。在多数情况下，二级市场的土地交易不以“裸地”形式出现，总是与地上建筑物和构筑物交织在一起，所以不掌握地上建筑物与构筑物的交易，就不能掌握、引导和有效管理土地交易。因此，与相关部门和机构的联系和配合就显得十分重要，特别是国土资源管理与房产管理的联系和配合。最重要的是明确参与管理的部门的任务、职责和权利，科学设定边界，加强协商和合作。目前需要着手解决的:一是以划拨方式取得的土地使用权进行转让时，应明确在批准并补交土地出让金后，房产管理部门才能予以办理过户登记。即批准与补交地价在前，房产登记与过户在后；二是要协调好国土资源管理部门与人民法院的关系。法院判决用于债务清偿的土地使用权转让，往往会遇到集体土地、行政划拨土地等不同情况。因此，在查封土地前法院首先要弄清土地所有权和使用权性质，处分时应先经国土资源管理部门按规定处置后再纳入土地有形市场转让，避免不必要的纠纷和麻烦产生。还应对拍卖公司介入土地使用权拍卖作出规范性的规定。

（七）加强信息系统建设，夯实管理的基础工作。

信息是管理的基础，是调控的依据。需要克服二级市场信息残缺不全，多头分散，缺乏公开透明，不能形成系统等缺陷和问题，加强信息系统的建设和应用。一是在城市建立二级市场监管、登记、统计和分析系统，及时掌握二级市场的情况、进展和问题，做出分析提出对策，实行有效的、实时的决策和管理；二是建立城市二级市场交易信息查询系统，实现二级市场信息的多部门共享，同时提供给企业、居民和用户，特别是二级市场交易主体的访问和查询，以及接受公众的监督；三是创造条件将二级市场信息和数据尽快纳入已经运行并发挥重要作用的国家土地市场动态监测和监管系统，一方面使该系统更全面、完整和完善，更具权威性；另一方面更好发挥土地参与宏观调控的重要作用，实现国家经济社会的平稳、健康和较快的发展。

（中国社科院杨重光研究员参与了本课题调查研究和总报告起草工作）