【摘要】我国实行的是土地的社会主义公有制，但这种土地的社会主义公有制，其产权却呈现二元化的特征。以城乡土地二元产权为特征的土地管理制度，为我国高速工业化和快速城市化作出了重要贡献，但随着经济社会的发展，尤其是随着“统筹城乡发展、推进城乡一体化、构建和谐社会”战略目标的推进，这一制度暴露出的问题越来越多。顺应统筹城乡发展要求，构建符合市场经济规律的土地管理制度，应重点对土地产权制度、土地流转制度和土地征收制度进行改革。实现城乡统筹发展的目标，其根本出路是构建城乡统一的土地市场，突破点是解决农村集体土地产权的市场化问题，通过赋予农村集体土地以完整的土地财产权利，并在法律、政策上允许农村集体建设用地自主入市流转，使农村集体与农民获得平等的市场交易地位和应有的公民权利。

我国现行土地管理制度是在城乡二元结构和土地二元产权的环境中逐步发展起来的。因此，它必然带有二元化特征。以城乡土地二元产权为特征的土地管理制度，为我国高速工业化和快速城市化作出了重要贡献。但随着经济社会的发展，尤其是随着“统筹城乡发展、推进城乡一体化、构建和谐社会”战略目标的推进，这一制度暴露出的问题越来越多。如果不从根本上解决制度性问题，城乡之间相互分割、生产要素不能自由流动和优化配置的壁垒就无法打破，统筹城乡发展也会因此受到影响。

一、我国实行的是以城乡土地二元产权为特征的土地管理制度

（一）城乡土地二元产权的主要表现形式

我国实行的是土地的社会主义公有制。但这种土地的社会主义公有制，其产权却呈现二元化的特征，主要表现在以下两个方面：

一是，土地所有权主体二元化。我国《宪法》和《土地管理法》规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地、农民宅基地、自留地和自留山(2006年取消农业税之后，自留地和自留山与承包地在现实中已无区别),除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。由此可见，我国土地所有权主体是二元的。

二是，土地所有权权能二元化。根据现行法律，一方面，我国城镇国有土地使用权可以通过无偿划拨和有偿出让、转让、出租和抵押等形式自由流转，其商品属性基本齐备。另一方面，农村集体土地的所有权受到严格限制，不具备商品属性：集体建设用地要流转于本集体组织之外，必须由国家征收才行，即集体土地的处分权集中在国家手中；农民对集体组织分配给自己使用的宅基地，只有占有和使用的权利，没有收益和处分的权利，不能转让、出资、抵押、互换或者赠与。由此可见，集体所有土地上的权利与国有土地上的权利存在着明显的差别。

城市和农村土地的不同所有制形式和不同产权主体，是形成城乡土地二元化管理的制度基础。城乡土地产权二元化，必然产生与之相适应的土地管理制度和政策。

（二）现行土地管理主要制度

我国现行土地管理以城乡土地二元产权为基础，以耕地保护为核心，以土地用途管制为主要措施，以土地二元使用和土地征收为主要内容，以政府垄断土地市场并辅之以土地供应双轨制为主要特点，建立和形成了一系列的土地管理制度。其主要管理制度如下：

1.土地产权制度。土地产权即土地财产权利，是土地物权及准土地物权的总称。我国的土地划分为国家所有土地和农民集体所有土地。由于所有制主体不同，形成了两种不同的土地财产权利。国有土地其所有权由国务院代表行使。按照所有权和使用权相分离的原则，国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。通过出让方式取得的国有土地使用权，土地使用者可以在使用期限内转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，其合法权益受国家法律保护。而集体土地所有权主体，按照现行法律，一般是村集体组织，但在照顾既成事实的情况下，可以是乡（镇）集体组织或村内不同的集体组织。由于所有权主体是多元的，如果处理不当，在土地确权时宜发生土地权属纠纷。集体所有的农用地由农户承包经营，其承包权长久不变。农民的土地承包经营权，按照依法、自愿、有偿原则，可以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，进行多种形式的适度规模经营，但不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益。集体所有的建设用地，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等允许依法转让外，其余一律不得出让、转让或出租用于非农业建设。农户对依法取得的农村宅基地享有占有、使用的权利，没有自主流转的权利。

2.土地用途管制制度。土地用途管制制度是世界上多数国家通行的制度。我国土地用途管制制度坚持的原则是严格限制农用地转变为建设用地，控制建设用地总量，切实保护耕地。土地用途管制制度的主要内容：一是由国家根据经济社会发展需要和土地资源状况，通过土地利用总体规划对一定期限内城乡各类土地的利用做出统筹安排。二是通过下达土地利用年度计划指标（包括农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标等），控制和引导土地的使用方向。三是农用地转为建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村镇规划，要纳入年度计划，并依法办理农用地转用手续。

3.土地征收制度。土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和农民个人合理补偿和妥善安置的法律行为。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立，相应地，《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国的土地征收制度。《土地管理法》规定，土地征收由国务院和省级政府审批,市、县级政府没有审批权，征收土地实施“两公告一登记”,接受社会的监督。在征地补偿方面，国务院要求：征地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，仍不足以使被征地农民保持原有生活水平的，政府用国有土地使用权有偿使用收入予以补贴；省级政府制订公布征地的统一年产值标准和片区综合地价，征地补偿做到“同地同价”；国家重点工程建设项目必须将征地补偿费用足额列入预算。

4.国有建设用地有偿使用制度。我国《土地管理法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”其形式主要有：土地使用权出让，即政府代表国家以土地所有者的身份，将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者使用，由土地使用者按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金；出让的最高年限按不同的土地用途确定；出让的方式有协议、招标、拍卖三种。土地使用权出租，即国家将土地出租给承租人使用，由承租人向国家缴纳租金；出租的年限一般较短，每年缴纳的租金较少。土地使用权作价入股，即国家将土地使用权作价，作为出资投入企业，形成国家股，国家从企业生产利润中取得相应的股息，这实质上是国家向企业的一种投资行为。土地使用权授权经营，即国家以一定年期的土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理，被授权的公司和投资机构负责该土地的保值、增值，并可以凭政府主管部门发给的授权委托书向其他企业以作价出资（入股）或者租赁方式配置土地。收缴土地使用费或者场地使用费，外商投资者与中国企业依据《中华人民共和国中外合资企业经营法》、《中华人民共和国中外合作经营法》等法律，在我国取得土地使用权，中方企业或者外商投资企业依法向中国政府缴纳土地使用费或者场地使用费。

5.基本农田保护制度。基本农田是指国家从战略高度出发，根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。我国法律规定，必须对基本农田实行特殊保护：一是划定基本农田保护区。即依据土地利用总体规划和法定程序划定需特殊保护的区域。按照法律法规规定，有5类耕地应划入基本农田保护区严格管理，各省（区、市）划入基本农田保护区的耕地要占到本行政区域内耕地总面积的80%以上。二是严禁占用基本农田。国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田区，需占用基本农田的，必须报国务院批准。经国务院批准占用基本农田的，当地政府调整土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。三是建立和严格执行基本农田保护制度。基本农田保护区划定之后，要以乡（镇）为单位具体落实到地块，土地行政主管部门要会同同级农业行政主管部门到实地进行划界，确定具体的范围、四至，并设立保护标志。

6.占用耕地补偿制度。占用耕地补偿制度是国家实行的一项保护耕地法律制度，是指非农业建设经批准占用耕地的，占用多少必须开垦补充多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应依法交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。为落实占用耕地补偿制度，国家确立了一系列政策、措施。例如，明确了占用耕地补偿的责任单位，单独选址建设项目用地由建设单位承担补充耕地的义务；土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内分批次农用地转用，由市、县政府负责补充耕地；在省(区、市)行政辖区范围内耕地能否占补平衡，省级政府及土地行政主管部门担负着重要责任。又如，建立了建设项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度、补充耕地储备制度和全面实施“先补后占”的制度，以确保耕地占补平衡。

7.土地储备制度。土地储备制度是近年来实施的一项政策性制度。土地储备是指市、县政府土地行政主管部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由政府批准成立的土地储备机构承担。土地储备的范围包括：依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。目前，多数地方规定，对已出让的土地由于种种原因，需要改变用途、调整产业结构、改变用地性质等，由政府批准成立的土地储备机构进行收购储备，或采取土地置换。

8.土地调查、登记和统计制度。土地调查、登记和统计制度，是我国法律确定的重要制度。其中，土地调查是基础，土地登记、统计是土地调查的后续工作。对土地实行调查、登记和统计的目的：一是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据。二是对土地的数量、分布、权属、利用状况及其动态变化进行系统的整理、分析和预测，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据。三是通过对国有土地使用权、集体土地所有权和使用权、土地抵押权、地役权等进行登记，厘清土地权属关系，保护土地权利人的合法权益。

（三）现行土地管理制度的基本特征

综合上述土地管理制度，可以看出，我国现行土地管理制度有以下三个基本特征：

特征之一，集体建设用地与国有建设用地的产权权能存在明显的不平等。这种不平等主要体现在建设用地使用权流转上：国有建设用地的所有权和使用权分离后，使用权可以转让、出租和抵押，而集体建设用地使用权不能自主地流转，从而使农村集体和农民个人对于建设用地的收益权和处置权难以真正实现。同时，政府以行政强制手段低价征收农村集体所有的土地，使集体土地资产不断流失。我国对集体建设用地的制度设计和法律规定，凸显了对农村集体和农民个人及他们拥有的集体建设用地的歧视性。

特征之二，政府拥有高度集中的分配土地资源的权力。国家规定和管制城乡土地用途，建设用地绝大部分只能使用国有土地，由政府垄断建设用地供给，然后按指令性的规划和计划指标配置土地资源；政府可以强制征收农村集体土地，征收来的土地由地方政府行政划拨或有偿出让给土地使用者，农村集体的土地不能直接进入市场流转。使用国有土地的单位和个人用于流转的土地，多数地方规定，必须由政府批准成立的机构统一收购、储备，再由当地政府统一出让,不允许土地使用者之间自由交易。

特征之三：城乡土地市场二元分割。城市土地市场由城市政府垄断经营，不仅垄断土地一级市场，而且事实上对土地二级市场也进行了严格的控制，名曰“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。有两层含义：一是供应的只能是国有建设用地，而非一切土地，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；二是土地的供应方只能是所有权主体，即国家（由政府主要是市、县政府代为行使）或其代理人（土地行政主管部门），其他部门、单位和个人不得实施供应土地行为。农村土地市场局限于农地农用流转;农村集体建设用地流转受到法律限制，虽然隐形交易普遍存在，但尚未纳入统一的土地市场，处于非法状态。在城乡分割的体制下，政府成为农用地转为城市建设用地的唯一仲裁者。

二、现行土地管理制度的历史作用和主要弊端

（一）现行土地管理制度的历史作用

土地管理是国家用以维护土地产权，调整土地关系和合理组织土地利用的一项国家措施，其管理制度的历史作用十分明显。

1.有力保障了工业化和城市化对建设用地的需求。改革开放以来，我国的工业化和城镇化伴随着国民经济的高速增长快速推进。这种快速推进，很大程度上得益于现行的土地管理制度。在工业化方面，1980年中央决定设立深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区，其后各地经济技术开发区相继建立，再后高新技术开发区、保税区、边境合作区等在各地兴起，到2005年，我国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过当时全国城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。开发区的创办和扩大，主要靠从农民手中征得土地进行滚动开发。进入开发区的工业企业，成为各地经济高速增长的主力军。2010年，全国90个国家级经济技术开发区实现工业产值77541.5亿元，占当年全国规模以上工业企业总产值的11.1%。在城镇化方面，2000年-2011年，我国城镇化水平从36.2%上升到51.27%。从世界城市化进程看，城市化从20%上升到40%，英国用了120年、法国用了100年、德国用了80年、美国用了40年、日本用了30年，而我国仅用了20年。1997年-2010年，全国共批准新增建设用地8000多万亩，其中“十一五”期间，平均每年新增建设用地700万亩左右。2000年-2011年，我国城市建成区面积由22439平方公里增加到43603平方公里，11年增加21164平方公里，增长94.3%。城市建成区迅速扩张，土地取得成本低而转为城市用地预期收益高是重要因素。

2.国有土地有偿使用为城市发展积累了大量资金。改革开放以来，尤其是进入21世纪以后，我国城市建设进程大大加快，对资金的需求大增。而恰在这一时期，我国加大了土地使用制度改革的力度，对经营性用地实行有偿使用，实现了城市国有土地从资源到资产形态的转换。国有土地有偿使用所释放出的巨大效益，为城市政府加快城市发展提供了巨额资金。1999年，全国土地出让金收入514亿元，以后逐年上升，2009年上升到1.6万亿元，2011年又上升到3.15万亿元，占地方本级财政收入的比重为61%或更多。尽管近年来土地出让金使用方向越来越多，但仍主要用于城市建设，巨额土地收益支撑着城市基础设施、保障性住房建设和教育等方面。其后进行的土地投融资体制探索，又进一步拓展了土地的资本功能，为城市政府提供了更多的土地“红利”。

3.土地使用制度改革率先推进，在整体改革开放进程中发挥了重要作用。改革开放前，我国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。1979年开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。同时，土地使用权可以作为合资企业的中方合营者的投资股本。从80年代起，进行土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上变无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照商品的属性进入市场。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地无偿、无限期、无流动的单一的行政划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。地方政府运用土地收益有效实施了新区开发、旧城改造、国企改制、“退二进三”和住房制度等改革。国有土地使用制度的创新，在国家整体改革开放进程中发挥了重要作用。

4.保证了耕地数量的基本平衡和国家粮食安全。“民以食为天”,粮食是一种具有战略意义的特殊商品,粮食安全是国家安全战略的重要组成部分,也是经济社会发展的基础。1986年新的土地管理体制确立后，我国始终把保护耕地、坚守耕地红线作为土地管理的首要任务。在坚持用途管制、落实管控保护的同时，强化了以建设促保护、以节约促保护，守住了18亿亩耕地红线，稳定了15.6亿亩基本农田。2001年-2010年，通过土地整治新增耕地4100多万亩，并使原有耕地平均亩产提高10%-20%，还建成高产稳产基本农田2亿多亩，为2004年以来我国粮食产量9年连续增产提供了物质基础，提高了粮食安全保障能力。

另外，我国现行土地管理制度通过强化土地节约集约利用，提高土地利用效率，促进了经济发展方式的转变；通过改进和完善管理手段，发挥土地调控职能，支持了经济平稳持续发展。

（二）现行土地管理制度的主要弊端

总的看来，现行土地管理制度在我国经济社会的发展过程中发挥了积极的作用。但是，其间暴露出的弊端也越来越明显，越来越突出。

1.集体建设用地所有权权能残缺，导致农村集体与农民的土地权益难以保障。从法律规定看，集体建设用地的处分权受到诸多限制，农村集体和农民个人不能出让、出租、抵押属于集体所有的土地。从现实生活看，国家控制了农村集体建设用地的处分权，唯一的流转方式是由国家征收，农村和农民只能服从国家意志。而在市场经济条件下，土地权利作为一种财产权，只有在平等的交易中才能得以体现和实现，以取得合理的土地收益。而现行法律禁止集体建设用地自主流转，强制取消其市场价值，是对农民权益最大的不公平和不保护，从而导致农民的土地权益难以保障。据有关专家估算,1953年-1978年计划经济确立后通过“剪刀差”使农民受到的经济损失大概是3000亿元左右，而改革开放后政府通过征收土地使农民受到的经济损失达到2万亿元之多。

2.土地征收制度不合理，“公益性用地”界定模糊，导致征地权力被滥用。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但何为公共利益，法律尚无统一界定。由于法律未对公共利益的范围作明确的规定，导致实践中公共利益被扩大化解释。经营性用地也以公共利益的名义申请国家行使征地权，有些地方政府为了眼前利益和需要，通过征收集体土地后再出让给开发商来取得本应属于农民享有的土地收益，被征地农民只能得到不低于原有生活水平的政策性补偿。一些政府盲目追求政绩，对“公共利益”扩大化解释，滥用土地征收权，侵害了广大农民的权益。据有关部门对北京、上海、山东等16个省(区、市)的征地项目调查显示，1993年-2003年征地项目中，工商业、房地产等经营性项目征地占征地总量的22%，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地，而这些土地往往是以“国家建设”的名义征收的。

3.地方政府经营土地，垄断土地供应，造成土地市场发育畸形。地方政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其客观必然性。多年来的普遍认识是，经营土地是经营城市的主要内容，而政府垄断土地市场则是经营城市的核心和关键。为此，各地政府在土地管理中普遍实行“六个统一”,即统一征收、统一储备、统一规划、统一开发、统一供应、统一监管，也叫做“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。政府垄断土地供应和土地市场，并直接参与土地经营，扭曲了市场的公平性，导致了城市的盲目扩张和耕地的大量流失；农村集体建设用地市场化流转法律制度严重缺失，加之农村集体土地管理长期处于失控状态，导致实际上的公开或隐形土地交易市场存在。

4.在新一轮的城市扩张中，地方政府的财政和基础设施投资高度依赖于土地出让和土地抵押，加大了政府财政风险和金融风险。前面已列举数据，2011年全国土地出让金达到3.15万亿元，占地方本级财政收入的比重为71%。另外，有报道指出，2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总计为1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。而有商业银行人士称，截至2009年末，政府融资平台的贷款余额约为6万亿元。据官方统计，2010年，我国地方政府各类融资平台总负债已达10.7万亿元，其中绝大部分是以土地为抵押或质押。国土资源部统计公报称，2011年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地达451.2万亩，抵押贷款总额为4.8万亿元。地方政府过度依赖土地出让和土地抵押，已经给地方财政和金融造成巨大的压力。

三、改革现行土地管理制度是统筹城乡发展的必然

（一）统筹城乡发展对土地资源配置的要求

统筹城乡发展是一项巨大而又复杂的工程，涉及经济社会生活的各个方面，内容极其广泛，但从根本上说，就是要改变过去那种“城乡分割”、“城乡分治”的做法，构建城乡相互联系、相互依赖、相互渗透、相互补充、相互促进的经济社会发展模式，使城乡资源共享，优势互补。而要实现城乡之间资源共享、优势互补，集中到一点，就是要让生产要素自由合理流动，促进资源的优化合理配置。

统筹城乡发展，土地资源是重要基础和根本保证之一。土地资源能否在城乡之间自由合理流动和优化合理配置，将直接影响到统筹城乡发展战略目标的实施和实现。因此，统筹城乡发展，必然要求对现行土地资源配置制度、政策和方式进行彻底的改革。

土地作为生产的三大要素之一，与劳动力要素、资本要素一样，应遵循生产要素最优配置的一般规律，即由市场机制通过自动调节来实现对土地资源的配置，也就是由市场通过自由竞争和“理性经济人”的自由选择，由价值规律来自动调节供给和需求双方的土地资源分布，用“看不见的手”进行优胜劣汰，从而自动地实现对土地资源的优化配置。这正是统筹城乡发展所要求的。

（二）现行土地管理制度对统筹城乡发展的影响

如前所述，我国现行土地管理制度对推动工业化和城镇化进程、保护耕地资源和增加地方政府财政收入起到了很大的作用，但社会经济发展由此也付出了较为沉重的代价（优质耕地资源大量流失、土地资源浪费严重是普遍现象），尤其是现行土地管理制度存在着诸多弊端，必然影响到城乡统筹发展战略目标的实现。

1.现行土地管理制度限制了土地在城乡之间的自由合理流动，使其难以形成良性循环。从表面上看，无论是政府征收土地还是划拨、出让土地，确实也实现了土地资源在城乡之间的流动和配置，但从本质上看，这种流动和配置是政府运用行政权力的结果，带有强制性。土地资源由政府运用行政权力“强制配置”的方式，排斥了市场在土地资源配置中的基础作用，与统筹城乡发展所要求的土地资源在城乡之间自由合理流动和配置格格不入。行政权力“强制配置”土地资源，排斥流动的“自由性”，往往使其难以形成良性循环。现实生活中大量存在的土地闲置和低效利用，正是行政权力“强制配置”土地资源的结果。

2.现行土地管理制度影响了农民土地权益的实现，与统筹城乡发展所要求的公平目标相矛盾。从一定意义上说，统筹城乡发展要靠建立公平机制来实现。而我国目前农村集体土地产权是残缺不全的，与城市国有土地产权不对等，由此导致这一土地产权不具有排他性和在交易中处于不利地位。农村集体土地进入建设用地市场，只能通过政府征收，而土地征收基本上排斥了市场在农村土地产权转移中的作用和农民平等参与的权利，尤其是土地因用途改变后的“涨价”基本上流向了城市，进入了地方政府财政“腰包”。土地出让收益成为地方财政的重要来源，农民的土地权益无法真正实现，也就无法避免相对收入的日益恶化和城乡差别的日益拉大。

3.现行土地管理制度阻断了城乡统一土地市场的建立，与统筹城乡发展所要实现的完善社会主义市场经济体系目标相矛盾。应当承认，改革开放30多年来，土地市场作为我国社会主义市场经济体系的重要组成部分，也在不断发育和形成。城市国有建设用地市场已基本建立起来并形成了相应体系；而在农村，大量的集体建设用地（包括农民宅基地）也在自发流动，客观上土地市场也已形成，但在制度和政策上并未予以承认，且从法律上仍将其拒之于市场门外。这就形成了我国土地市场的双重性，即较为规范的城镇国有建设用地市场和极不规范的农村集体建设用地市场同时存在，然而由于法律、政策的制约，两者处于完全割裂的状态。

4.现行土地管理制度导致了城市发展畸形，呈现出在现有城市周边“摊大饼”式的扩张，与统筹城乡发展所要求的优化配置效率目标相矛盾。实践已经表明，一方面，由于城市政府可以运用法律赋予的权力，通过低成本征收农村集体土地和经营城市土地获取巨额土地收益，导致城市用地扩张速度过快；另一方面，正是城市政府可以低成本获取土地，导致土地低效利用，土地资源浪费严重，尤其在相当多的开发区和城市新区，土地“撂荒”随处可见。我国城市土地利用效率低下，已经是个不争的事实，这与统筹城乡发展所要求达到的优化配置效率目标相矛盾。

（三）顺应统筹城乡发展，深化土地管理制度改革

改革开放30多年来，我国土地管理制度选择了市场化改革的道路，并取得了长足的进步。但应该看到，以往的改革更多的只是模仿了市场经济的形式，而没有认真汲取市场经济的本质，如市场经济是以完整的产权为前提和基础的经济，是不同主体之间的平等交易；处于现代市场经济体制中政府应主要借助经济和法律的手段，而不是运用行政权力“强制”对市场经济进行干预。

我国的社会主义市场经济体制已基本确立，商品生产已基本市场化，要素市场中劳动力、资本也基本市场化，土地要素不可能继续停留在计划配置的模式下，需要进一步市场化改革。顺应统筹城乡发展要求，构建符合市场经济规律的土地管理制度，应重点对土地产权制度、土地流转制度和土地征收制度进行改革。

1.改革土地产权制度，实现土地产权权能设置从不平等向平等转变。改革土地产权制度，说到底，是改革农村集体土地的产权制度。我国目前农村集体土地产权无论在内涵上还是外延上，都与国有土地产权有着很大区别，存在着严重的不对等。国有土地使用权可以“出让、转让、出租、抵押”，而集体土地使用权不得“出让、转让或出租用于非农业建设”。由此可见，集体土地是一种被限制的物权或是“所有权残缺”。从实际情况看，集体土地所有权人仅能在农用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对集体土地的处分权几乎被国家剥夺，从而使本应由农民集体享有的土地收益通过土地被征收流入国库。因此，改革土地产权制度就是要赋予农村集体土地以完整的产权，包括占有权、使用权、收益权以及出让、转让、出租、抵押等处分权，其核心是赋予农村集体建设用地可以直接进入市场并获取收益的权力，从源头上保护农民的合法权益。这可以在维护集体土地公有制不变的前提下进行。

2.改革土地流转制度，建立城乡统一的建设用地市场。前面分析已经指出，我国目前的土地市场具有双重性，即较为规范的城镇国有建设用地市场和极不规范的农村集体建设用地市场同时存在，但两者处于完全割裂的状态。改革现行土地流转制度的目标，就是要建立城乡统一的建设用地市场。首先，应从法律、制度和政策上允许农村集体建设用地直接进入市场流转。凡符合土地利用总体规划和经依法批准使用的集体建设用地（包括农民宅基地），农村集体和农民个人可以与用地方直接进行平等的谈判，按市场法则进行土地交易。其次，改革现行土地储备制度。政府土地收储机构不能“强势”收购用地者符合条件用于流转的土地，且不应将农用地和已办理农用地转用并征收的土地纳入收储范围；土地储备应不以增加地方政府财政收入为目的，而应以调节市场上建设用地余缺、提供公益性用地为目的，打破地方政府对土地出让金的追逐。第三，地方政府退出土地经营领域。地方政府放弃对工业用地和经营性建设用地供应的垄断，改由市场提供土地；改革集土地管理与土地经营于一身的行政管理体制，把土地经营从土地行政主管部门分离出去，可以考虑成立国有土地资产管理委员会。

3.改革土地征收制度，用产权和法律约束政府的征收土地行为。允许农村集体建设用地直接进入市场流转,必然触及现行的征地制度。第一，应把征收土地的范围严格限制在“公共利益”用地范围内。要在法律上明确凡以营利性为目的的征收土地行为即可判定为非公共利益性质；非公益性用地不适用征收方式。第二，确立以市场价格为基础的征地补偿原则，废除现行由政府决定的以年产值为基础的倍数补偿政策，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定补偿费用。第三，建立征地“公众参与”机制，明确农村集体、农民个人和公众对征地的目的和征地补偿的合理性有提出异议的权力。第四，建立符合市场经济体制要求的新的失地农民安置机制, 确实保障失地农民的切身利益。第五，建立合理的征地纠纷调解机制，政府可以建立独立的土地仲裁机构, 对征地行为的合法性和征地补偿的合理性核定和裁决，但必须明确最终的审理和裁决权属于人民法院。

对上述三项制度进行改革，从根本上说，是要实现集体土地产权和国有土地产权权能设置从不平等向平等转变，从法律、制度和政策上允许农村集体建设用地直接进入市场流转，建立起城乡统一的建设用地市场，实现土地资源配置从主要由计划配置向主要由市场配置转变，以顺应统筹城乡发展的需要。

四、当前改革的思路和方向、具体路径和措施

（一）思路和方向

土地管理制度改革是一项庞大而复杂的系统工程。改革只有确定科学、务实的思路和方向，才能取得成效。我们认为，未来土地管理制度的改革：一是不能也不应该在培育和完善土地市场中再过分强化政府的行政干预职能，而应该在尊重市场经济规律和资源利用规律，充分发挥市场作用上下功夫、做文章；二是不能也不应该再让政府成为土地市场竞争的主体，政府应从原来的城市土地经营者和最“强势”的土地市场参与者转向市场规则制定者和执行者，成为交易秩序的维护者和监管者。这是改革的根本方向和基本前提，必须予以高度重视。

党的十七届三中全会决定，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。这是针对市场经济新实践、新问题作出的新概括。因此，深化土地管理制度改革，当务之急是按照中央决定精神，加快土地流转制度改革，打破建设用地市场城乡分割的局面，消除造成这种分割局面的壁垒，将目前存在的较为规范的城镇国有建设用地市场和极不规范的农村集体建设用地市场纳入统一的市场管理轨道，使其融合成一个整体，并赋予和保证集体土地享有与国有土地同等的参与工业化和城市化的机会和权利，实现“同地、同权、同价”，建立起健康、有序的城乡统一的建设用地市场。

（二）具体路径和措施

具体路径：

1.修改现行土地管理法律，赋予农村集体完整的土地产权，建立城乡统一的建设用地市场法律体系。现行法律对农村集体建设用地流转设定了严格限制，把农村集体土地拒之于市场门外，而事实上农村建设用地市场又是客观存在的，这就形成了较为规范的城市国有建设用地市场和隐形的农村集体建设用地市场同时存在。应在法律上明确在不改变集体土地公有制性质、严格用途管制、严控城乡建设用地总规模的前提下，构建新型的集体建设用地产权体系，赋予农村集体完整的土地产权，特别要明确农村集体建设用地和农民宅基地可以直接进入市场流转。

将农村集体建设用地和农民宅基地推向市场流转，涉及现行《土地管理法》、《担保法》等法律修改。建议尽快修改集体土地管理相关法律法规，通过解除法律上对集体建设用地流转的限制，允许农村集体建设用地在特定范围内自由流转。同时，国家应尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，对集体建设用地的产权权能、入市条件和交易形式、流转范围、使用年限、抵押融资保障等方面作出明确规定，以规范流转交易和管理行为，促进流转有序进行。

2.破除城市政府经营土地政策，把政府管理职能与国有土地的经营职能分开。经营是市场主体的活动，获取收益是经营的目的。具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益的最大化。把经营国有土地作为政府的职责，客观上使城市政府成了市场竞争的主体，而且这个主体又具有明显的“强势”。政府是市场经济秩序的监管者，监管者自己从事经营活动，等于是裁判员兼运动员，合二者为一，这不仅是对市场公平竞争原则的否定，而且是阻碍我国城乡统一的建设用地市场建立的主要制度根源。因此，必须破除城市政府经营土地的政策。

党的十六大报告指出，政府的主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。根据中央的精神，破除城市政府经营土地制度，就是要把政府管理职能与国有土地经营职能分开。可以参照国有企业改革的经验，考虑成立专门的国有土地资产公司等经济组织，实现政企分开，把需要经营的国有土地交由这些组织参与市场运作，或转让，或出租，或入股，并负保值增值的职责，向国家财政上缴土地经营收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。

3.改革土地登记制度，切实实现土地的统一登记。土地登记是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家普遍的做法是将土地及其附着物，如房屋、树木等纳入土地登记。由于历史的原因，我国现在实行的是分别登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记等。即使是土地，也没有做到统一登记，例如林地、农地、草地、养殖水面、滩涂等分别由不同的部门登记。这种现状，给市场产权主体带来不便，甚至导致管理上的混乱，已不适应市场经济的要求，必须尽快改革。

2007年实施的《物权法》已明确实行土地统一登记，但至今没有进展。建议国家把土地统一登记，作为完善社会主义市场经济制度的重要抓手和打破部门分割局面的重要突破口，提到改革日程上来。实现土地统一登记，必须统一管辖权主体，即着手修订相关法律法规，成立独立的、专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、承包地等的登记工作集中起来实行统一登记，各部门不再负责相关登记工作。

4.构建规范的建设用地市场运行机制，为建立城乡统一的建设用地市场奠定基础。建设用地市场运行机制,一方面是价值规律在建设用地市场中的体现,另一方面又是建设用地使用权益的实现机制,同时还是政府实施宏观调控和市场监管的重要载体。建立城乡统一的建设用地市场，可能会引发一些问题，如允许宅基地流转, 可能会带来城市居民到农村买地建房, 导致耕地减少; 集体经济组织或个人受经济利益的驱使可能会擅自改变土地特别是耕地的用途等，而构建城乡统一的建设用地市场运用机制, 是强化对市场的管理, 保障市场有序、高效运转的基础。

建设用地市场运行机制，主要包括价格机制、供求均衡机制、市场交易机制、宏观调控机制及用途管控机制等。在这些机制中，有的在城市国有建设用地市场发育过程中已基本形成，但需要进一步改革和完善，有的则需要重新构建。

为保证城乡统一的建设用地市场健康、有序运行，政府应综合运用经济、法律和技术手段，搞好对土地市场的科学调控。包括制定科学合理的土地市场发展规划并加强指导、编制科学合理的土地利用总体规划、城市和乡村建设规划并严格实施、修改完善各行业产业项目用地标准、健全地价评估和城乡基准地价制度等。

改革措施：

1.分步放开。

深化土地管理制度改革涉及土地管理方式和土地利用方式的转变，任务十分艰巨、复杂，只能先易后难。如果担心完全通开城乡建设用地市场会引起较大震荡，可以考虑先部分放开，逐步过渡。即先允许城市规划区范围内的集体建设用地（多为“城中村”）入市自主交易；城市规划区范围外的经营性项目，采取购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使大量土地属于集体所有的“城中村”和广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力。另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。

在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，其公益性用地征收补偿费亦应主要参照土地市场价格进行补偿，同时解决好住房、社保、就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。应允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权。

随着农村集体建设用地进入市场的范围逐步扩大，可以考虑对农村集体建设用地征收土地财产税和土地增值税，一是可以调节可能出现的新的分配不公现象，二是可以弥补地方政府土地出让收益减少，建立符合市场经济规律的税收政策。经过逐步过渡，条件成熟后，把城市规划区内外通开，建立城乡完全统一的建设用地市场。

2.区别对待。

农村集体建设用地，有公益性用地、经营性用地、宅基地等不同类型，政策上应区别对待。

（1）公益性用地，即公共设施和公益事业用地，原则上不宜进入市场进行流转。如需开发或参与市场活动，需向农村集体经济组织（产权主体单位）补交出让金或租金后，方可转为出让或出租土地使用权进入市场流转。

（2）经营性用地，如用于工业、商业、旅游、娱乐等用地，应放开搞活，允许其进入市场流转，还可以开发房地产，同时对相关物业开征地产税。一些地方的实践证明，集体土地以出租、入股、转让、抵押等方式供应给企业，既降低了企业用地的成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府还可以获得税收。

（3）宅基地，应在一户一宅前提下，允许进入市场流转。应该看到，我国目前农村宅基地流转已大量发生，它既是现代物权制度和我国经济体制变革的必然要求，又是农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。农民合法取得的宅基地，在第一次转让时应当受到政策限制，其转让必须征得本集体经济组织全体农户书面同意，并规定转让后不得再申请使用宅基地（包括加入他人户籍申请宅基地）。还应明确农民无其他固定住处的，不得转让农村住房和宅基地。

3.配套改革。

（1）进一步规范政府土地出让收入支出。近些年，中央政府相继对土地出让收入的使用作出规定，例如15%用于农业土地开发，10%用于教育，10%用于农田水利建设，10%用于城市保障房建设等等。这些政策的意图之一，是要减轻城市建设对土地财政的依赖。但由于没有触动政府经营土地的制度，反而可能刺激地方更加扩张土地财政的规模，或者采取做大土地出让金成本的办法，尽量多留资金用于城市建设。我国现有城市土地大多属于国家所有，土地收益也应该由国家统一收取和支配。但在一段时期内，国家在分配土地收益时，首先要考虑原有的地方利益格局，合理调整原有的收益分配比例，以免引起大的震动，其次也要兼顾全局发展的需要，对原有的格局作适当调整，合理确定分成比例。规范政府土地出让收入的支出，主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变城市外延扩张的增长方式。

（2）叫停地方政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理。我国法律有国有土地出让后土地使用权可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押融资，属违法行为。这样的违法行为却长期泛滥，是我国法制建设的一大败笔。应严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来，这并不能算是真正意义上的改革，但却是当前急迫需要解决的问题，因而有必要作为一项重要措施单独提出来。

（3）建立健全税收制度。按照平等交易原则，用规范的税收工具进行收益调节，是国际上通行和成熟的做法。建议创设和运用以下两个税种对土地交易进行合理而有必要的调节：①集体土地增值税。农村集体和农民个人流转集体建设用地取得收益后，须向国家缴纳一定比率的土地增值税，因为流转中发生的土地增值是社会经济发展的共同结果。②集体土地用途调节税。对企业和个人通过市场获取的集体土地改变其用途的，用地者须向国家缴纳集体土地用途调节税，目的是对用地者的土地开发行为进行调节，确保土地用途管制制度的落实。

（4）完善农村集体建设用地流转收益分配政策。一是把农民放在土地收益分配体系之内，让其对土地财产权得到充分的尊重，利益得到充分保障。二是集体建设用地流转收益分配应兼顾城乡发展的需要，确保国家、农村集体对农业和农村的投入，改善农民的生产和生活条件。三是对于农民的宅基地的使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。四是一户多宅的农户宅基地流转，其土地收益应归农村集体，由本集体所有农民享有。五是明确集体建设用地流转收益的用途，纳入农村村务公开民主管理体系，实行专款专用，并接受群众监督。

（5）完善农民的社会保障体系。在我国土地公有制的制度安排下，农村土地具有社会保障功能。农村集体建设用地直接进入市场流转，农民离开土地后，必须相应地建立起农民的社会保障制度。可借鉴城市居民和企业建立保障的做法，采取政府强制引导加市场化的模式。农民社会保障的内容，应包括最低生活保障、农民医疗保障、农民养老保障和为农民提供受教育与培训保障等。

（6）改革现行土地利用规划体制。农村作为统筹城乡发展中的重要部门，理应在土地资源的配置上享有与城市同等的权益，但从目前的规划体系看，普遍存在重城市轻农村的现象。土地利用总体规划的基本思路还是定位在保障和促进城市的发展，对农村发展考虑的相对较少。统筹城乡发展要求土地利用规划着力推进农村的发展，提高农民的生产和生活水平，而现在城市发展用地的无节制满足侵占甚至剥夺了农村和农民的用地需求。因此，必须对现行土地利用规划体制进行改革。首先，改变由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划的体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。其次，针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划把城市的边界“圈死”。必须明确已经达到国家规定的城市人均建设用地标准的，原则上不再分配新增建设用地指标，这也是给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子，促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。

研究认为，实现城乡统筹发展的目标，其根本出路是构建城乡统一的土地市场，突破点是解决农村集体土地产权的市场化问题，通过赋予农村集体土地以完整的土地财产权利，并在法律、政策上允许农村集体建设用地自主入市流转，使农村集体与农民获得平等的市场交易地位和应有的公民权利，最终使城乡土地得到高效利用，土地收益得到合理分配，城乡经济得以协调发展。

参考文献：

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　（2）黄小虎.《转变发展方式亟需改革现行征地制度》原载《中国国土资源报》2011年11月15日.

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（7）张新宝 石霞 梁宏贤 马少青 刘忠文 焦平.《因地制宜地推进农村宅基地流转》原载中央党校《理论前沿》2009年第12期.