学术交流

当前位置：首页 >> 学术交流 >> 学会期刊
土地整治规划思路是否该变变了
作者： 发表于：2016-05-09
目
前，我国土地整治规划编制思路仍然具有明显的计划导向下分配控制指标的特征，规划管控的过程性、动态性不突出，规划内容过于强调整治数量目标和工程形式。这不利于修复已被破坏的土地生态系统，也不利于提高土地利用整体效益。
土地整治规划理念的调整方向
 目前，土地整治的重心应该在于缓解和消除土地利用的障碍因子，改善生态环境，提升土地资源整体环境质量。按照这一思路，目前的土地整治规划在理念和范式上需要做出调整。
推进全域规划视角下的土地综合整治。从规划角度而言，“全域”是一种规划范式，是将各类土地整治活动囊括在一个地域范围内进行部署，打破城乡分治和规划内容的单项布局，强调整体地理环境背景和区域资源要素间的系统整合。从这个意义上讲，当前各级土地整治规划按整治对象进行分类管理的做法需要进行调整，农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和未利用地开发需要放在区域土地系统下统筹综合部署，而不能因类别化管理导致区域土地整治工程条块分割，土地整治项目孤立、分散进行。
土地整治规划须由目标控制向过程控制转变。土地整治规划专门针对低效利用、不合理利用、未利用、生产建设破坏和自然灾毁的土地进行治理和修复，需要直接服务于区域土地利用整体效益目标提升的实现及其过程控制，且土地整治规划直接面对区域之间、土地利用主体之间的协调与竞争，更具微观性，这就需要规划对所要完成的目标和实现规划目标的行动路线、方案和政策措施做出详细指导，因而须要推动现有土地整治“目标规划”向“过程规划”转变，促使“静态规划”向“动态规划”转变。
规划编制应注重问题诊断。除了对项目的综合设计与实施部署的过程引导外，规划在编制过程中还需要注意以下几方面的问题：一是规划从“问题”而非“目标”出发。土地整治规划的目标在于提升土地利用综合效率、营造健康的土地利用环境，而朝着该“目标”推进是基于对区域土地利用问题的诊断导出规划目标，回归规划本源，而不是静态地接受上级规划下达的任务指导。二是重“质量建设”而非“工程形式”。土地整治在于消除或减弱影响土地利用的障碍因素或条件，从注重规范工程形式，向提升农田质量，恢复与重建生态系统转变。三是规划“向后看”和“向前看”同等重要。“向后看”是关注整治规划实施取得的效果和出现的问题，确定下一步规划设计起点和避免重蹈覆辙，“向前看”调整规划愿景，分析目标实施的可行性。四是面向“影响”而非“目标”评估。静态的规划目标评估往往掩盖了土地整治对土地质量建设的空间推进过程及其影响效应，而这也是当前土地整治实施后评估亟待完善的环节。五是强调公众参与。土地整治的本质特征是调整人与地的关系，涉及多方利益需求，如果盲目推进项目实施，可能会使土地整治项目脱离实际，流于形式，使土地整治专项资金无法“用在刀刃上”。
土地整治规划的发展思路
基于土地系统诊断确定土地整治内容。在确定土地整治规划目标时，要打破传统规划从目标出发的编制思路，通过对区域土地系统运行状况的综合诊断，找出农业水土热资源匹配失衡的关键因子、阻碍土地利用效率的“短板”、生态系统不稳定成分等各种土地现实问题，以“地”定容定量定工程形式，结合现实需求和社会经济发展条件，从问题分析出发导出整治规划目标和内容。传统的自上而下的“目标”推动方式虽然有利于整治任务实施，但是囿于行政力量管控，各地在接受任务指标时多忙于“东拼西凑”应付指标要求，并且不切实际的土地整治工程实施反而造成和加剧土地资源利用的生态化矛盾，从而与土地整治规划本来的功能背道而驰。
确定规划执行与实施过程的行动路线。土地整治规划应该是一个开放、动态和连续的过程，规划“过程”中的行动路线，是对土地整治项目和区域整体整治以及长远土地可持续利用的有机统一，既关注单个项目顺利实施及其实施后与整体土地系统环境的协调统一，又兼顾这一阶段的整治措施对下一阶段的影响。实行农业规模化经营是推动我国农业现代化发展的重要目标，想要改变目前我国农田破碎化现状，需要逐步通过分期整治规划逐步复垦农田中的废弃建设用地，促使农田斑块集中，并重设农田水利设施，这就离不开土地整治过程规划中行动路线的整体部署。
建立公众参与机制。土地整治规划目前采用的是政府主导，专业人员编制的“自上而下”的工作模式，这其中公众或利益相关者几乎不能参与到规划编制当中，规划目标设定也往往与现实问题之间产生差距。土地整治不是单纯按照设计要求改造土地利用条件，项目区农户所积累的本区域土地利用实践经验和知识也并非全为外来规划设计者所掌握，同时，土地整治还涉及地块的权属关系调整，土地整治规划实施后最终要把项目区交给土地使用者来使用，整治项目实施后的效果和所产生的影响均由土地使用者来承受，因此，离开土地整治利益相关者的参与，规划设计施工很难实现长效型和实用性，规划实施后由于利益平衡产生的冲突问题就会接连不断。


友情链接