转型时期的规划管理与变革
挑战创新·包容协同

2016年11月18日，土地规划业务学术交流研讨会，在有着3000年历史的“楚汉名城”长沙隆重召开。本次会议围绕着“转型时期的规划管理与变革——挑战创新·包容协同”的主题展开，会议由国土资源部规划司业务指导，中国土地勘测规划院、中国土地学会土地规划分会、湖南省国土资源厅主办，湖南省国土资源规划院承办。来自全国29个省（市、区）行业相关同志，以及科研院校和规划机构的同仁等共计200多人出席此次会议。

领导致辞

湖南省国土资源厅副厅长金勇章做大会致辞，首先对与会的专家领导的到来表示热烈的欢迎，随后从土地规划的建设体系、内容以及实施监管三方面对湖南省土地规划工作进行的简要介绍，对湖南省未来的规划工作重点进行了展望。

国土资源部规划司副司长周建春做大会致辞，首先代表国土资源部规划司对会议的召开表示了热烈的祝贺，随后，他谈到土地利用总体规划作为主要的总体规划是“多规合一”空间规划改革的重点，要坚决落实中央关于空间规划的精神，积极参与。他强调，空间规划的编制要遵从三大原则：一是体现国家意志，实现主要指标自上而下控制；二是严格耕地保护和节约用地，科学划定永久基本农田和城市开发边界；三是立足第二次土地调查以来的变更数据，形成空间规划编制的“底数底盘”。他还从完整的规划体系、自上而下的管控手段、全域覆盖的空间布局、现势性强的数据基础、有效地实施监督体系等五个方面，对土地规划优势与长处做出了全方位的总结。最后周建春副司长表示，在规划改革的机遇下，要顺应时代的要求，发挥优势弥补弱项，迎接好已经到来的挑战。

专家发言

城市化2.0与土地供给模式

赵燕菁

厦门大学建筑与土木工程学院教授

赵燕菁教授对规划工作阐述两点看法：一是规划问题的提出与解决，关键是要把复杂的问题简单化，就“多规合一”来说，就是要先把“下棋”的人合起来，“下棋”的规则自然就合起来；二是当前和未来规划要解决的问题，是城镇化阶段性特征从资本驱动式向现金流维护式转变的背景下，存量土地的使用以及土地效率提升的问题。我国在过去的三十年中，一直处于城市化发展的第一阶段—城市化1.0，通过土地财政创造资本驱动城镇化发展。而在下一个三十年中，我国将处于城市化发展的第二阶段—城市化2.0，通过土地税费形成现金流保障城镇化发展。

土地问题和规划问题主要是存量问题，而不是增量问题，土地供给模式需要改变，应把原来一次性资本性的收入增长转向可持续现金流的增长。

赵燕菁教授表示，土地供给模式是中国城市化从第一阶段转向第二阶段的关键。通过采取盘活土地存量等方式，创造出适应这一转变的规划模式，获得最大的利益。

两种联盟与城乡规划变革

杨宏山

中国人民大学公共管理学院教授

杨宏山教授从公共服务视角对城市的性质做出新的理解，进而分析了城乡治理中形成的两种联盟：一是致力于经济增长的力量形成的增长联盟，包括地方政府、企业家和大量的技术专家在内；二是社群力量为了维护自身利益而形成的社群联盟。

随着城市病凸显，国家正在推进公共治理转型，要求提升城市治理水平。城乡善治既要应用专家知识，也要倾听公众偏好，既要发挥增长联盟作用，也要倾听社群声音，寻求最大公约数。杨宏山提出，城乡规划需要提升回应性，推进空间规划整合等制度建设，支持城市与乡村协调发展。

从土地利用规划的发展与变革谈起

邓红蒂

土地规划分会秘书长

中国土地勘测规划院副总工程师

邓红蒂副总工从中国土地规划的第一个成果图件——50年代黑龙江国营友谊农场的土地利用规划设计图开讲起，首先，系统、全面的介绍了土地规划发展沿革及其变化特点，指出规划应时应运而生，体现了国家意志，是对市场机制失灵所产生的重要资源破坏浪费低效利用等问题，进行纠偏与补救；规划成功的重要原因在于规划的定位、目标、内容与国土资源管理体制、土地管理制度的顶层设计通盘考虑、融为一体，已经成为最重要的功能模块。其次,她从城镇化工业化发展、耕地资源保护、资源配置、基础设施建设等角度展现了30年来土地规划的实施成效；分析了不同层级的规划方法以及创新方面；基于规划编制与管理实务，总结了规划强制性内容与实施管理制度手段的相互植入，相互支撑，使规划成为土地用途管制制度实施的重要依据；运用国情国力调查成果和卫星遥感等先进手段，开展了规划实施监测评估以及“一张图”管地的显著效果。

最后，她表示，通过总结当前规划存在问题与“多规合一”的实践探索，基本明晰了从N到1，从1到N´的规划过程。指出搭好基础性框架，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明建设制度体系，要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。在市县空间规划中统筹三生格局、划定三线空间、明确管控底线；做实规划强制性内容，理顺实施管理机制，落实规模控制底盘；采用以第二次土地调查数据成果为基础，形成规划底数。这是空间规划应坚守的底线思维，也是未来空间规划变革的重要方向。      

业务交流

减量和留白——上海市土地利用规划的新探索

范    宇

上海市规划和国土资源管理局总体规划管理处副处长

范宇副处长介绍了上海市国土空间管制的情况，通过国土资源综合承载力适宜性评价与大数据分析的支撑，划定“四线”，明确强调底线约束。表明上海城市实施国土空间管制的过程，就是城乡治理的过程。必须统筹政府、社会、市民三大主体，引导全社会共建、共治、共享。随后他介绍了郊野地区综合性实施规划的情况，举例说明了其作为减量化工作的载体，通过建立建设用地“增”与“减”之间的勾连机制，推进现状低效建设用地减量化，促进建设用地布局优化、利用效益提升、生态环境改善以及农村经济发展。在谈到城镇空间留白时，范宇副处长强调，生态和农业空间不是留白。上海2040年规划中“留白”指的是在城市开发边界内划定的一种特定类型空间区域，是对于土地开发时序的战略性控制。留白地块的现状用地以农用地、未利用地和大宗低效工业用地为主，用于应对远期发展不确定性开发需求。“上海2040”针对战略留白进行落地布局，总规模接近220平方公里。

城市更新中的土地规划和土地利用管理研究

——以广州市为例

黄金锋

广州市国土资源和规划委员会副局长

黄金锋副局长首先介绍了城市更新的概念、起源和发展以及城市更新中土地规划和土地利用管理的主要内容，表明城市更新已经从单纯的物质重建向多维更新转变。

广州市广钢新城旧厂改造项目，通过政府主导、成片规划、连片改造、综合开发的城市更新土地收储模式，将工业文化遗产与新型城市化结合起来，打造大型、高尚、生态住宅区，盘活老城区存量低效工业用地。恩宁路旧城改造项目，采用减法原则实施更新，疏解旧城人口，坚持红线避让紫线，维护旧城肌理，进行用地混合开发；位于城乡结合部的西朗裕安围村因区位条件不佳，依靠政府收储后卖地筹资的难度较大，采取了人居环境综合整治、保留建筑物而改变其内部的使用功能的改造模式。最后黄金锋副局长围绕土地利用总体规划以及各个相关规划之间的协调作用等城市更新中土地规划和利用管理关键点进行了探讨。