张安录：国土空间管制、生态外溢与生态文明建设
作者： 发表于：2018-01-26
国土空间管制、生态外溢与生态文明建设
张安录
（华中农业大学土地管理学院）
摘要：国土空间管制制度依据比较优势原则配置土地资源，为我国经济高速增长和国家粮食安全、生态环境建设提供政策支撑。然而，随着空间管制制度的建立和实施，土地保护与发展在区域之间、地方政府之间的不平衡性逐渐加剧。非均衡的土地发展与保护可能会带来正向生态外溢和负向生态外溢，进而导致农地城市流转过度和农地保护效果不佳等现象，不利于我国生态文明的建设。本研究通过探讨国土空间管制、土地非均衡发展、生态外溢、生态文明建设之间的关系，为充分发挥国土空间管制的制度效率，实现外部效益内部化，促进生态文明建设提供政策依据。
关键词：国土空间管制；生态外溢；生态文明建设；农地城市流转；农地保护
政府管制是弥补市场失灵、实现社会福利最大化的重要手段。现阶段我国国土空间管制制度效率不高，究其原因主要是决策者在优化土地资源配置，权衡土地发展与保护中未考虑农地城市流转带来的负向生态外溢以及农地保有带来的正向生态外溢，由此导致农地城市流转过度和农地保护效果不佳等现象。生态环境是人类生存和发展的基本条件，也是经济社会可持续发展的基础[1]。近年来，中央政府高度重视生态文明建设，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，强调将生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。2015年5月5日，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》发布，10月，随着十八届五中全会的召开，增强生态文明建设首度被写入国家五年规划。因此，统筹考虑土地保护与发展带来的正向、负向生态外溢，通过外部效益内部化，实现生态文明建设具有重要的现实意义。
1. 国土空间管制与土地非均衡发展
众所周知，土地是稀缺的自然资源，又是不可替代的生产要素，还是珍贵的自然资产。土地在确保经济安全，保障粮食安全、生态安全中发挥着特殊的作用。实际中，由于土地资源的异质性、承载能力的约束性，以及区域发展的阶段性，使得决策者难以权衡土地保护与发展。按照经济法则，土地资源应该优先配置到具有比较优势的部门。然而，如果一个区域土地资源过多地配置到经济利益高的城市和二三产业部门，虽然可以保证经济安全，但是土地非农发展带来的生态外溢和社会责任外溢，势必危机到生态安全和粮食安全目标的实现，经济安全目标也难以维系。为此，世界各国政府几乎都奉行利用规划控制、用途管制等国土空间管制政策工具权衡经济安全、粮食安全与生态安全。美国自1906年开始实行土地用途专门分区管制（zoning），目标着眼于城镇内土地利用经济效益低、社会效益和生态效益高的历史文化古迹用地。上世纪60年代，随着城市的快速发展，大量农地资源流失，土地用途专门分区管制（zoning）逐渐被借鉴到农村，目的是保护农地。在美国，土地用途专门分区管制（zoning）已经成为其公共政策的一部分。
我国在上世纪90年代建立的土地用途管制制度，2010年国务院通过并印发了《全国主体功能区规划》，标志着我国国土空间管制制度体系基本确立。国土空间管制制度依据比较优势原则配置土地资源，为我国经济高速增长和国家粮食安全、生态环境建设提供政策支撑。然而，随着管制制度的建立和实施，土地保护与发展在区域之间、地方政府之间的不平衡性逐渐加剧，限制开发区承担过多的资源、环境保护任务，而牺牲自身的发展机会，相关群体利益“暴损”（wipeouts）[2-4]。
通过分析我国2009-2013年间区域间土地非均衡发展状况可知，我国土地发展非均衡度的省际差异显著，且非均衡度呈“东部沿海发达地区—中部地区—西南地区或东北、西北地区”逐级增长趋势，非均衡度较低的省（自治区、直辖市）主要分布在经济高度发达的东部沿海地区；非均衡度较高的省（自治区、直辖市）多分布在经济相对落后的西北地区、东北地区以及西南地区。
农地保护某种程度上意味着地方事权、农地发展某种程度上意味着地方财权，土地的非均衡发展引起地方政府的财事权非均衡，地方财事权非均衡进而导致地方政府陷入财政困境。通过分析我国2009-2013年间地方财政状况可知，总体上，我国地方财事权比重略高于0.5，且逐年上升，说明地方财政困境虽较为严重，但有所改善。空间上，结合我国四大分区可知，地方财事权比重较低的省（自治区、直辖市）主要分布在西部边远地区，而财事权比重较高的省（自治区、直辖市）主要分布在东部沿海发达地区。结果表明地方财政非均衡的空间分布规律与土地发展非均衡的空间分布规律基本一致。
2. 土地非均衡发展与生态外溢
非均衡的土地发展与保护存在正向的生态外溢和负向的生态外溢，其中，土地发展可能会带来负向生态外溢，土地保护会带来正向生态外溢。
2.1 土地发展与负向生态外溢
土地是支持经济增长和城镇化的主要投入要素，随着城镇化进程的推进，城镇区域不断扩张，需占用大量农地资源。在发展的驱动下，土地会受到比较利益的驱使从低经济收益利用方式和部门向高经济收益利用方式和部门转换，实现农地城市流转（农地非农发展）。2015年3月“两会”期间总理政府工作报告确定GDP增长7%左右，将CO2等温室气体排放强度降低3.1%以上，化学需氧量、氨氮排放量减少2%左右，二氧化硫、氮氧化物要减少3%左右和5%左右。二氧化碳等温室气体、PM2.5发生频率等经济增长的非期望产出（undesirable output）若不计入土地发展所带来的生态外溢分析体系之中，显然会使土地利用效率高估，从而作为扭曲土地供给政策的依据，其结果是土地要素错配，影响国土空间管制效率和生态文明建设。通过对我国16个城市群1999-2013年农地城市流转（农地非农发展）包含非意愿产出和不包含非意愿产出效率测度的比较表明，在考虑环境污染，并将其作为非期望产出的前提下，所研究的16大城市群在1999至2013年农地城市流转全要素生产率平均表现为下降趋势。说明农地发展的负向生态外溢明显，大部分城市群有农地城市流转过度现象。进而分析农地城市流转最优配置结果可知，我国不同区域的城市群应当消减的农地城市流转量幅度为：西部最大（72%）、东部最低（23%）、东北（64%）和中部（63%）居中。说明我国东部地区经济发展水平较好、产业结构较完善的城市群相对东北、中、西部地区发展不成熟但潜力巨大的城市群在发展过程中对土地资源浪费较少，负向生态外溢作用较小。
2.2 土地保护与正向生态外溢
农田生态系统作为具有强烈正向外部性的开放式系统，生态服务流动具有强烈的跨越行政边界的非定向扩散性，这使得受益者可以在不付出任何成本的条件下享受消费由农田生态系统所产生的非市场商品和服务，从中满足自身效用[5-6]。换而言之，农田生态外溢导致农地的经济效益较低，降低了农地保护区地方政府保护耕地的积极性。目前我国农地保有外部效益未能纳入到农地利用收益中，使得地方政府保护农地的边际私人收益低于边际社会收益，进而导致其实际保护的农地面积小于社会最优农地保有量，同样会导致土地要素错配，影响国土空间管制效率和生态文明建设。通过对我国31个省（自治区、直辖市）2009-2013年间农地保护与地方财政关系分析表明，农地保护的正向生态外溢显著。其中，我国基于粮食安全视角的农田需求量小于农田保有量，存在社会效益外溢，为全球粮食安全做出了巨大贡献。空间分布上，我国共有15个省份的农田处于亏损状态，也就是说，仅有16个省份的农田在满足本地粮食安全基础上，对外有溢出效应，且这16个省份主要分布在我国的中部地区和东北地区，是我国重要的粮棉油生产基地。
此外，分析表明我国农田生态足迹总需求小于农田生态足迹总供给，存在生态效益外溢，在全球农田生态系统的维护中发挥着重要的作用。空间分布上，我国大部分省份的农田生态足迹供给大于农田生态足迹需求，属于农田生态盈余区，且农田生态盈余区之间的盈余量差异显著，盈余水平从东向西逐渐减小，盈余量较大的省份主要分布在东三省和中部五省，盈余量较小的省份则多为西部地区。综合农田生态系统社会效益和生态效益结果确定财政转移规模，由分析结果可知，我国大部分省份存在生态外溢，理应分配到以新增费为主的财政转移支付资金，各省份转移支付规模依据其生态外溢效应的贡献度进行分配。
3. 生态文明建设的政策改革
为充分发挥国土空间管制的制度效率，实现生态外溢内部化，建立生态文明社会，我们建议：
（1）以自然生态空间统一确权试点为契机，建立和完善土地为载体的自然资源核算制度、环境核算制度，建立涵盖土地为主的自然资源市场价值、非市场价值体系，在土地发展与保护决策中统筹考虑两类价值。土地非市场价值核算体系缺失是导致我国农地城市流转过度、农地资源大量流失的根本原因。社会价值、生态价值等非市场价值是土地价值的重要组成部分，以湖北省为例，其包括耕地、园地、林地及水域用地在内的农地资源的非市场价值现值相当于全省2004年生产总值的近40%，是农地价值构成中无法忽略的重要部分[7]。但是农村土地的非市场价值并未在经济上得到实现，如何具体测算农村土地的非市场价值，学术界也没有形成统一意见。因此，科学估算农地资源的非市场价值，并将其纳入农地资源价值核算体系中，有效、合理地控制农地城市流转，不仅能够弥补市场机制作用不足给农地流转城市决策带来的影响，而且通过提高土地资源农业利用的比较效益，能够真正达到缓解农地资源流失的作用。
（2）逐渐引入发展影响费制度，未来土地发展既要考虑经济规模，也要考虑土地等自然资源、能源的消耗，将经济增长密度和污染物的排放浓度挂钩，全面评价不同区域居民社会福利状况和确定经济社会发展优先序。在引入发展影响费制度的前提下，对于东部地区，应重点调整生产要素投入的数量和比例结构，从而提升土地发展的效率，充分发挥聚集经济和规模经济的效应；东北、中、西部地区应加强对土地供给量的管控，重视城市建设用地的内涵挖潜，避免过度的土地开发破坏生态环境。
（3）改革财政转移制度，在现行的新增费为主跨区域财政转移制度框架下，依据不同地区土地发展与保护的生态外溢水平，科学地确定跨区域财政转移量，创造农地保护激励机制。以新增费为主的跨区域财政转移支付制度是一种有效协调生态环境保护与经济发展矛盾的经济激励制度，其通过平衡农地保护区和非农发展区的财政收入水平，达到保护农田生态系统的目的。然而，由于缺乏科学合理的资金分配依据，导致涉农财政资金利用效率较低，农田生态系统保护效果不明显。因此，将跨区域财政转移支付规模定位在生态外溢价值补偿上，依据农田生态系统的生态外溢水平确定财政资金转移规模，可以通过外部效益内部化，提高农地保护经济效益，进而实现生态文明建设。
参考文献：
[1] 伏润民，缪小林．中国生态功能区财政转移支付制度体系重构——基于拓展的能值模型衡量的生态外溢价值[J]．经济研究，2015，(3)：47-60．
[2] 蔡银莺，张安录．规划管制下基本农田保护的经济补偿研究综述[J]．中国人口·资源与环境，2010，20(7)：102-106．
[3] 蔡银莺，张安录．规划管制下农田生态补偿的研究进展分析[J]．自然资源学报，2010，25(5)：868-875．
[4] 文兰娇，张晶晶．国土空间管制、土地非均衡发展与外部性研究：回顾与展望[J]．中国土地科学，2015，29(7)：4-11．
[5] SWINTON S M, LUPI F, ROBERTSON G P, et al. Ecosystem services and agriculture: cultivating agricultural ecosystems for diverse benefits[J]. Ecological Economics, 2007, 64(2): 245–252.
[6] GARDNER B D. The economics of agricultural land preservation[J]. American Journal of Agricultural Economics, 1977, 59(5): 1027–1036.
[7] 蔡银莺，李晓云，张安录．湖北省农地资源价值研究[J]．自然资源学报，2007，22(1)：121-128．