《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，完善扶贫开发用地政策，助推扶贫攻坚工作开展。笔者认为，扶贫攻坚要着力推进形成城乡一体化发展新格局，最根本的切入点就是优化土地利用结构，以此为基础调整产业政策实现土地综合利用效益最大化。

保护耕地、节约集约用地是前提

优化土地利用结构不仅有利于保护耕地、节约集约用地，还有利于以土地资源可持续发展推进“三农”发展进程。扶贫攻坚实质就是促进城乡协调发展，统筹城乡土地利用应本着有利于增加农民收入，提高农业生产率和改善农村面貌的方向，通过制度设计特别是土地制度完善，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。农业、农民问题解决好了，扶贫攻坚也就水到渠成。

一方面，扶贫攻坚应遵循“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，确保耕地数量不减少，质量不降低。优化土地利用结构就是要在扶贫攻坚工作中引导各方合理分配土地资源，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，实现土地利用效率最大化。

另一方面，扶贫攻坚用地应有利于实现节约集约用地。目前，一些贫困地区存在土地粗放经营、土地破坏严重、用地结构不合理、违法用地与浪费土地等问题，严重影响了粮食生产和农业可持续发展，这是扶贫攻坚当中应当着力解决的问题。

此外，优化土地利用结构要统筹兼顾，不仅要考虑眼前的经济利益，还要考虑社会效益和生态效益，更要解决人地矛盾，实现人口、资源和环境的和谐发展。在扶贫工作中，不能为了短期效益，考虑见效快但不科学的用地方式，比如：在发展中造成污染，导致农地减少、耕地质量下降；过度开发未利用地，造成生态效益的损害。这些需要付出环境代价的急功近利的做法，都与可持续发展要求背道而驰。

以差别化政策优化农村土地利用

经济结构、社会结构及生态结构必定会通过相应的土地利用空间格局得到反映，土地利用结构的一系列变化折射出城乡发展的状态。对此，笔者认为，扶贫攻坚应着力优化土地利用结构，为贫困地区提供政策、资金、安居、就业等领域支持。

制定差别化用地政策，为贫困地区产业发展提供基础支撑。建议加大对贫困地区教育产业用地、基础设施用地的支持力度；在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。对特困地区重大基础设施用地指标给予指标单列，并允许国家确认的集中连片特困区开展土地利用总体规划定期评估，适当增加生态移民搬迁区增减挂钩用地指标，并允许指标跨县（市）流转。在产业用地方面，建议对贫困地区铝土矿、锰矿等矿产资源的开发及后续产业的发展可能带来的经济价值及环境影响进行深入研究，再根据研究结果制定差别化供地政策。

探索集体土地流转方式，为贫困户提供资金支持。在坚持依法、自愿、有偿原则的基础上，鼓励多种形式流转土地。农民在流转承包地时，可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其他符合法律法规的方式，要充分发挥农村合作经济组织的作用，支持集体经济组织和各类经营主体参与土地流转。

围绕异地搬迁脱贫，为贫困户提供安居平台。对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。迁出区的农村集体建设用地，复垦为农用地，建设用地指标划转迁入区使用。迁入区应该优先利用未利用地和低效用地安置移民，确保移民与当地居民能够享有均等的公共服务。

实施特色产业化扶贫，为贫困户增加就业岗位。产业化扶贫开发是市场经济条件下，实现贫困地区经济稳定持续发展，贫困人口稳定解决温饱、脱贫致富的必由之路。产业化扶贫开发要以市场为导向，立足当地资源优势，按照区域化分布、专业化生产要求主攻特色产业，大力推进绿色、特色农牧业产业化经营。

（作者单位：北京市社会科学院，中国土地勘测规划院）